以人民为中心的“最多跑一次”改革问题研究

何雨蒙

摘 要：“最多跑一次”改革是一场“以人民为中心”的公共管理改革，突出公共服务组织与民众的平等关系和相互协作，以公共服务使用者的体验作为评价改革成效的标准。而对这场始于浙江、燎原中国的“最多跑一次”改革的深入认识需要从具体的案例研究入手。本文以浙江省K县为例，就其“最多跑一次”改革落实情况进行实地调查，并借助“以人民为中心”的公共管理改革的理论框架，分析“最多跑一次”改革现状及问题，并提出相应的对策与建议。

关键词：以人民为中心;“最多跑一次”改革;公共服务

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）01-0031-03

“最多跑一次”是指群众和企业到政府办事一次办结，是浙江省继行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革的再深化，也是我国行政审批模式改革的形象化、具体化的阶段性目标。“最多跑一次”改革不但表明国家治理能力的日臻成熟，而且深刻体现出国家对人民需求的聚焦与回应。既有的“最多跑一次”研究较为细致地探讨了改革主要内容、实施体制机制以及整体改革效果等重要议题，而对“最多跑一次”则缺乏较为深入的学理回应。本文透过对浙江省K县“最多跑一次”改革的特征属性进行经验考察，发现“以人民为中心”的治理逻辑是简政放权政府改革下的理性选择。

一、问题的提出

2016年底，以人民为中心的“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。这项“刀刃向内”、面向政府自身的自我革命，已然显现出成效。在“最多跑一次”的政府改革中落实情况如何，又是否走样？换言之，在政府简政放权的过程中，“最多跑一次”改革在地方层面的贯彻实践展现出什么样的演进路径？总结以往研究，方法上，理论分析和政策分析较多，而以深入、翔实的经验材料为基础的实证研究较少;视角上，基本都集中于对“最多跑一次”的整体把握，较少从实际案例出发来研究“最多跑一次”改革出现的问题;思路上，对于“最多跑一次”运行机制的分析也缺乏理论提升。

基于上述“最多跑一次”研究中有待推进的方面，本文将以K县“最多跑一次”政府改革实践为例，运用典型案例分析方法，基于“以人民为中心”的公共管理改革的理论分析框架，对“最多跑一次”改革问题进行研究，为改革的持续推进和为人民服务的有效实现提供理论和政策支持。

二、研究评述

已有研究大都对“最多跑一次”进行了概括性分析，归纳起来可以分为成效、推行障碍、深化路径三个方面。

大多数学者在探讨“最多跑一次”时，由于近两年来成效显著，专家学者对其取得的成果都给予了高度肯定。一些研究表明，“最多跑一次”改革明显提高了浙江省政府部门的行政效率。而从长远来看，还初步显现出推动经济社会体制全面深化改革的撬动效应，发挥了促进经济发展的积极作用[1]。另有研究显示，“最多跑一次“改革的直接效果是提高政府隐性作为能力[2]。同时在一定程度上实现了从“以政府为中心”的公共管理向“以人民为中心”的公共管理的转型[3]。

从现实来看，一些地方改革也确实做得不错，推出的一系列务实举措迎合了群众的需求，让办事群众有了满满的获得感。但是，群众办理部分事项时需要多头跑、往返跑，材料反复提交、反复审核的现象依然存在。主要表现在信息公开不全，群众仍需跑多次;“最后一公里”不畅，承諾难兑现;信息难共享，材料反复提交、反复审核[4]。

学者们对于深化路径也提出了各自的看法。有研究者提出，可从深化信息共享、拓宽宣传渠道、构建有效的监管系统、提高基础配套设施互补性四方面入手深化改革[3]。也有的认为，需要好好梳理和规范事项清单，进一步覆盖乡镇、村便民服务需求，提高大数据应用反馈能力[5]。也有研究强调还要进一步提升现场管理水平和人员素质，以及发挥立法对改革的引领和推动作用[6]。

三、“最多跑一次”改革与“以人民为中心”公共管理的统一

随着公共治理性质、内容、需求，以及外部治理环境、治理网络等的深刻变迁，全球公共管理实践逐渐显现出了诸多问题，主要体现在以下两方面：一方面，公共行政范式的专业化、分工化模式，使得政府机构臃肿，部门之间的协调成本随着公共事务治理复杂性的不断提高而显著增长;另一方面，新公共管理的企业化运作模式，使公共服务组织过度关注效率，而忽视了公共服务供给的有效性。这些问题归根结底，很大程度上源自于政府中心主义的治理逻辑。且当代中国的政府改革与全球公共管理改革同步同调，中国政府改革面临的核心问题，是要让政府本位主义逐渐转向以人民为中心。

而浙江推行的“最多跑一次”改革，将以人民为中心的发展思想作为其根本价值遵循，着力于优化和改进政府职能部门的公共服务，以此来进一步带动各方面体制机制的改革创新，促进发展环境的全面优化，增强和激发各领域发展的动力和活力。“最多跑一次”改革，成为以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践，具有深厚的发展意蕴。

可以说，“最多跑一次”是以人民为中心发展思想的延伸，让行政管理方式更好地适应市场经济和社会发展的迫切需要，是服务型、创新型政府理念下的一场自我革新。“最多跑一次”改革也是在践行以人民为中心发展思想基础上的职权重塑。“最多跑一次”改革在以人民为中心发展思想的价值导向下，突出体现了在地方治理中的政府职权、制度安排和权力运行结构的再优化问题。在改革中坚持问题导向，从提高政府公共服务供给水平和制度供给的层面出发，系统解决政府作为权力运行主体如何打破条块分割创新行政方式，如何运用新技术推动“放管服”改革与“互联网+”、大数据、区块链等融合发力以更好提供政府服务等问题，从而实现公共职权在不同部门之间基于公共利益的有效协同[7]。

四、K县“最多跑一次”改革的实证分析

笔者调查了K县内各大行政服务中心前来办事的群众。发放问卷114份，回收问卷114份，接受调查的办事群众中学历在本科及以上的占36.84%，本科以下的占63.16%;来自城镇的占61.4%，来自农村的占38.6%。

（一）改革的落实情况方面

1.群众总体满意

97.37%的群众对于K县“最多跑一次”落实情况表示满意，其中非常满意的占68.42%，基本满意的占28.95%。

2.办事效率显著提高

从调研数据可以发现，99.12%的前来办事群众认为“最多跑一次”改革实施之后，办事比之前方便了很多。

3.窗口设置的合理性与窗口工作人员工作态度有关

调查发现，54.39%的办事群众对窗口工作人员的服务态度和服务质量非常满意，38.6%的办事群众表示满意，还有7.02%的办事群众认为一般。而且最近办理的事项中，有46.49%的办事群众是去公安窗口办理户口、身份证等相关业务，加之在服务大厅的实地考察，也因此发现，“最多跑一次，一次一整天”的现象时有发生。公安机关负责审理的窗口会人满为患，难免会因业务繁忙影响情绪;而同时，不动产登记等窗口常空无一人，容易导致工作人员人浮于事。

4.网络及数据建设偏弱

在跑两次及以上才办好事的原因中，有20.69%的人是因为窗口操作系统、设备的问题。浙江政务服务网及权力运行系统、“一窗受理”云平台、数据共享系统、电子证照系统、掌上办APP等，构成了“最多跑一次”的核心网络。建设机构庞杂，各自对接及技术有很大的成熟空间。在实际办件中，经常发生信息无法及时、准确传输等情况。例如云平台向审批平台传输办件信息时，办件“丢失”时有发生，出现“超期件”。“一窗云平台”部分事项还未实现真正意义上的系统打通，需要二次录入。

5.代办人员服务效率低下

农民由于地理位置等的限制，自己跑去办事相对麻烦，会委托给村镇一级的代办员来完成。而问卷显示，12.03%的农民因为代办员的服务效率低下而导致需要自己跑两次及以上才能完成。

（二）群众对改革的基本认知方面

1.农民对改革的认知度低

对所居住的地理位置是农村还是城镇交叉分析得出，22.73%的农村人口不了解“最多跑一次”，31.82%的有所了解，而也只有45.45%的农村人口了解这一政策。反之，仅0.03%的城镇人口不了解。

2.政府对改革的宣传普及不够到位

跑两次及以上才完成的原因中，31.03%的人事前不知道要带哪些材料，有6.9%的人因弄不清办事地点跑错地方，更有27.59%的人不知道怎么办跑来咨询。可见群众对于“最多跑一次”还是有很多认识上的盲区的。

五、“最多跑一次”改革的成就、问题及对策

（一）“最多跑一次”改革取得了一定成就

K县始终把“最多跑一次”改革作为头号改革工程，依托系统联通、数据共享，全面推行“无差别受理”，实现群众和企业到政府办事“进一个门、取一个号、跑一个窗、办一件事”。以“最多跑一次”改革为“牛鼻子”，持续不断地撬动各领域、全方位、深层次改革，跑出便民服务新速度，切实提升全县便民服务水平，改革工作成效明显。

1.政府为群众服务的办事效率显著提高

商事登记方面，企业开办时间压缩至2个工作日内，一般注销流程压缩至14个工作日内，预先核准时间压缩至1个工作日内。不动产登记方面，全部事项平均承诺办结时限压缩至2个工作日内，其中18项高频登记事项实现60分钟出证。公安管理方面，实现机动车注册登记与机动车购置税缴纳“一次办结”，公安系统治安（户籍）和部分车管业务就近可办、全县通办。①还有民政领域方面、医疗卫生领域方面、教育领域方面等等。从调研数据也可以发现，群众基本上都认为办事比之前方便了许多。

2.针对农民群体有自己的制度创新

在制度建设上，村（社区）级事务全面实行县乡村三级联动代办服务机制。明确代办员条件、职责、代办事项清单和流程，通过代办员代办事项，实现办事不出村。组建完善村（社区）代办队伍，完善村级代办员的选配、培训、考评、薪酬制度。这样的做法不仅有助于降低交易成本，还可以实现群众办事“最多跑一次、跑也不出村”。

（二）“最多跑一次”改革存在的问题及对策建议

1.改革中农民主动性不高

在和窗口工作人员的访谈中了解到，农民前来办事大多会存在所需材料不清楚的情况，甚至有的农民自己的手机号也不能完整说出，大都网上办的意向不大。要调动改革中农民的主动性，一是要强化“最多跑一次”改革与农民的利益联结机制。K县政府可以首先深化基层“最多跑一次”软硬件提升。推进各乡镇（办事处）全面完成便民服務大厅的升级改造，在大厅安装自助服务终端机，并配置高拍仪、评价器等信息化设备，形成“乡镇前台综合受理，县乡（镇）后台分类办理，乡镇统一窗口出件”政务服务模式，让农民在办事过程中切实感受到改革的便利。二是注重农民参与改革内生动力的激发。政府对改革的宣传方式要多元化，提高群众知晓度。通过微信群、微信公众号、短信提醒的方式宣传;组织召开现场推进会，并在每个乡镇（办事处）选取1—2个示范村（社区）重点培育，以点带面;重点抓好党员、村民代表的培训，与农民更好地面对面宣传;与第三部门开展联合培训，让村级业务员手把手辅导村民，使农民增强对改革的信心。

2.数据共享的步伐迈得不够大

根据提供公共物品和服务的理论，在“最多跑一次”改革中，还可以提高市场的参与度。其中，企业可为改革提供技术支撑。蚂蚁金服董事长井贤栋就曾表示，支付宝的实名认证、刷脸和小程序等技术可以为“一网通办”提供重要的技术支撑[8]。未来，企业加强与相关政府部门的合作，通过技术助力政府缩小区域政务服务信息化水平差异，让更多农民享受到便民电子政务服务。

3.代办员制度不成熟

通过访谈发现，代办员基本是村里的文书或积极分子兼职的，由于户口、公章等归他们管，本身经过便民服务中心，就会顺便把百姓需要办的事给办完了。所以，代办员的代办服务在很大程度上是从个人素质中体现出来的。故而需要加强对代办员的培训，提高群众参与率。在抓好村级代办员培训的基础上，重点抓好党员、村民代表的培训，发挥他们的带头示范作用。同时，乡镇要研究制定考核激励办法，对业绩突出的便民服务中心人员、代办员给予适当奖励，对履职不主动、服务不到位的要及时予以动态调整，推动改革红利真正落地见效。

4.群众对于办理过程会有陌生感

为此，需要提高政府透明度，加大政策公开力度。对于改革的一系列公共政策，政府主体与公众之间的信息不对称[9]，通过互联网这个第三方平台，公民能不受时间和空间约束，自主了解政策信息、办理相关业务，使政策在社会各阶层之间快速、自由、均等地流动，使政府与公民之间能够借助网络平台弥补可能存在的信息滞后和信息缺失的缺陷，从而达到政府和公民之间信息的对称与平等。

5.相关制度保障偏弱，法规修改跟不上改革节奏

在查阅有关文献资料的基础上发现，“最多跑一次”改革的方向是信息化、电子化，但是省级层面缺乏相关的规定予以确认和保障，比如电子档案问题，数据信息已实现数据共享，但档案考核要求纸质化，导致共享的数据信息还是通过打印以纸质形式保存。这就需要一方面进一步完善政府服务的顶层设计。由国家部委牵头，浙江、江苏和上海等省市改革领导小组配合，梳理目前政府服务、行政审批类政策法规，充分借智借力并发挥人大的作用，举行多方式、多层次的论证会[10]，并以法律条文的形式确定下来。另一方面，建立政府服务行政审批的评估周期，定期排查、评估审批事项，对不适应经济社会发展的政策法规和部门及时给予完善、调整乃至废除，给各级政府职能的变迁、进一步改革以及充分的试错留出空间。

参考文献：

[1]徐一帆，施佳丹，陈孝凡，雷少伟.“最多跑一次”改革成效及深化路径研究[J].城市管理与科技，2019，21（3）：66-68.

[2]潘恩荣，陈婧洁.“最多跑一次”的新工业革命价值[J].自然辩证法研究，2019（6）：21-27.

[3]郁建兴，黄飚.超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验[J].政治学研究，2019（2）：49-60，126-127.

[4]杨玉龙.“最多跑一次”须突破“堵点”[N].人民公安报，2019-05-23（3）.

[5]范柏乃，陈亦宝.全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”[J].社会治理，2017（6）：49-52.

[6]張孟洋.“最多跑一次”改革的现实困境及其优化路径[J].浙江树人大学学报：人文社会科学版，2019，19（2）：31-36.

[7]舒洁.“最多跑一次”改革优化政府行政生态[J].人民论坛，2018（26）：54-55.

[8]从“最多跑一次”到“一次不用跑”还要留心哪些问题[J].计算机与网络，2019，45（10）：2-3.

[9]鄢美丽.信息对称：地方政府与基层民众的良性互动模式研究[D].南昌：江西师范大学，2013.

[10]张孝义，董悦祺.市民化进程中农民素质提升关键影响因素分析——基于东北三省地区的调查[J].农村经济与科技，2018，29（18）：190-193.