全民公投的局限性: 以加泰罗尼亚公投为例

霍鹏韬

摘 要：票决制度是现代民主的重要运行方式。全民公投是直接民主的一种票决方式，成了代议制民主的有效补充，近年越来越成了解决民族矛盾，寻求民主政治的常用手段。2017年爆发的加泰罗尼亚独立公投则是埋下了西班牙动乱的种子，一个侧面反映出了全民公投作为一种票决方式其难以消弭的局限性。据此，通过对加泰罗尼亚独立公投的案例进行深入剖析，阐述加泰罗尼亚独立运动的背景，从多角度分析全民公投作为一种票决方式的局限性，以避免其泛化滥用带来的危害。

关键词：全民公投;多数暴政;加泰罗尼亚;局限性

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.068

1 全民公投的前世今生

1.1 全民公投的源起

古希臘时期的公民大会，可以看作是最早的公民直接参与政治生活的起源之处。雅典全体公民定期集会，围绕一些重大问题进行表决，成了古希腊留给世界的遗产。但由于当时古希腊的民主是一种奴隶制的民主，具有狭隘性，不能称之为完全意义上的“全民”。随着中世纪的来临，这一直接民主的传统也趋于沉寂，直至法国大革命时期开始复兴。卢梭是直接民主的推崇者，但卢梭曾说过，“按照‘民主制这个词的严格意义来看，真正的民主制从来就没有过，而且将来也不会有。”这暗含着全民公投这类直接民主方式具有苛刻的适用性和一定程度的局限性。

1.2 全民公投的内涵

全民公投，是指一定范围的群体以投票的方式就重大事项表达意见或做出决定的民主形式，属于直接民主的范畴。即采取少数服从多数的原则，以得票多的决策方案作为正式的公共决策方案。其具有两大鲜明的特点：第一，在决策过程中不需要每个决策者都投赞成票，只要超过半数或是规定票数的赞成票，此决策方案便可转化为正式的公共决策，因而决策成本要相较全体一致原则较低;另一方面，采用该规则抉择的公共决策对于全体决策者都具有同等的约束力和强制性。即少数的反对者必须服从多数的支持者。这也无形之中加大了全民公投的内在危险性。

近年来，全民公投在国际范围内的应用更加广泛，大致可以分为三类：一是与民族独立和领土归属相关的公投，如本文重点分析的加泰罗尼亚独立公投;二是涉及重大的国家政策，如英国的脱欧公投;三是有关国内民生事项、重大工程的公投，核电站的修建就属于此类。

2 案例简介

近年来，由于全球范围内民族主义和逆全球化的思潮高涨，诸多地区掀起了独立运动。苏格兰独立运动、克里米亚公投以及英国脱欧都带来了一些负面的示范效应。加泰罗尼亚地区是西班牙重要的经济组成部分，由于历史的因素和民族主义情绪的影响，其寻求独立的呼声久已有之。早在2014年11月，就举行了“象征性”的公投，获得了80%的支持率，但被西班牙政府认定违宪。2015年10月，加泰罗尼亚自治区议会以72∶63票的结果表决通过独立决议，但西班牙宪法法庭一致裁决暂停此次决议。2017年10月1日，西班牙加泰罗尼亚自治区举行“独立公投”。同月27日，自治区议会单方面宣布该地区“独立”，西班牙中央政府认定此举违宪，并收回加泰罗尼亚地区的自治权。2017年11月3日，西班牙国家法院发出对前加泰罗尼亚地区主席的逮捕令，并要对此次公投进行全面的审查。不难看出，加泰罗尼亚公投的爆发是民族问题长期未得到妥善解决的结果。而此次公投，不仅仅未能解决问题，反而进一步激化了民族矛盾。本以为风波可以就此平息，但随着2019年10月14日，西班牙最高法院对加泰罗尼亚12位独立派政治人物及前主席普伊格德蒙特进行判决，立刻引发了民族主义情绪的高潮。多日来，大批的民众进行示威游行，围堵公共设施。据卫报报道称，10月18日，就有超过50万的民众在巴塞罗那的街头进行示威活动。连日的示威游行已经严重的影响了加泰罗尼亚地区的经济发展和社会稳定。10月20日，加泰罗尼亚地区领导人呼吁与西班牙政府当局进行谈判，却迟迟无果。加泰罗尼亚未来走向何处，仍然是个未知数。但此次独立公投给加泰罗尼亚地区和西班牙带来的伤痛却是显而易见的。全民公投的票决方式，具有明显的局限性和弊端。本文旨在通过对于加泰罗尼亚的独立公投进行深入分析，总结有关全民公投方式的局限性，避免全民公投的泛化。

3 加泰罗尼亚独立运动的背景

加泰罗尼亚独立公投涉及了诸多因素，笔者将从历史、经济、文化和民族主义四个方面来阐释加泰罗尼亚的独立问题。

3.1 历史沿革

加泰罗尼亚位于西班牙的东北部，东临地中海，和法国、安道尔接壤。由于其独特的地理位置，历史上一直是各方势力争夺的焦点。罗马帝国分裂后，加泰罗尼亚自治区的北部地区（包括巴塞罗那），当时归属建立在西罗马帝国疆域下的法兰克王国统治下的地区。公元12世纪，当时的巴塞罗那伯爵与阿拉贡女王联姻，于是加泰罗尼亚开始归属于阿拉贡王国的管辖。公元15世纪，西班牙开启了统一的进程，1474年，伊莎贝拉继承了卡斯蒂亚的王位，1492年卡斯蒂亚王朝与阿拉贡王朝联合，西班牙实现统一。这时期，加泰罗尼亚地区自然也归于了西班牙的统治，享有自治权。当西班牙传到哈布斯堡王朝的时候，卡洛斯二世国王死后绝嗣，将王位传给了法国的王孙即他的外甥安茹公爵腓力。这也引发了后来的王位继承战争。由于加泰罗尼亚地区支持的失败的一方，再颁布了《新基本法令》后，加泰地区的自治权大大减弱。到了 19世纪加泰罗尼亚的分离倾向再度出现。再到后来弗朗哥实施法西斯统治时期，加泰罗尼亚地位极度低下，佛朗哥政府一直在压制他们的这种独立倾向。从历史性角度来看，加泰罗尼亚地区曾经有着独立自治的传统，同时在特定的历史阶段遭受到打压排挤，自治权利被严重削弱。所以，现如今的独立公投也可以看作是对于历史的一种追溯。

3.2 经济因素

西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛，加泰罗尼亚地区约占西班牙总人口的16%。加泰罗尼亚的GDP总量约占西班牙全国总量的19%，可以说是属于西班牙的经济龙头。德国大众、日本等知名企业均在加泰罗尼亚地区投资了大量的资金。加泰罗尼亚地区的出口也占据了西班牙全国出口的四分之一。这都足以凸显了加泰罗尼亚地区在西班牙的经济地位中的无可替代性。尽管目前西班牙的经济发展并不景气，但加区却依然保持着活力与吸引力。经济的龙头地位也被许多人认为是加泰罗尼亚地区寻求独立的最重要原因。然而，仔细分析来看，加泰罗尼亚经济的长期繁荣离不开西班牙国内的基础设施以及中央政府的支持。而且，如果加区独立成功，欧盟势必将会拒绝承认加泰罗尼亚的独立地位，这对于加泰罗尼亚经济的打击可以说是致命性的。此次公投风波一起，诸多在加泰罗尼亚的公司表示，将会将公司总部撤离加泰。而且10月1日公投举行，萨瓦德尔银行、科洛尼尔地产公司等公司当即宣布撤出加区。公投引发了严重的经济动荡，一旦大批公司撤出，必将带来系列的失业问题，带来更为严重的社会动荡。

3.3 文化差异

加泰罗尼亚人属于跨界的民族，其主体80%位于加泰罗尼亚地区。从历史上来看，中世纪前加泰罗尼亚尚未归属于其他王国，逐步形成了独特的文化体系，拥有了自己独特的语言加泰罗尼亚语。然而，弗朗哥法西斯专政时期，规定了西班牙语的官方地位，残忍血腥的杀戮层出不穷，一些人被驱逐，诸多的社会文化活动被禁止。之后，加区自治权逐步提升，伴随着西班牙人的迁入，双方的融合也在加强，文化之间虽彼此存在着矛盾，却也并不显著。加泰罗尼亚的自治权也在逐步稳固的提高，社会文化活动及经济发展欣欣向荣。由此来看，文化差异论也非加泰罗尼亚寻求独立之根本。

3.4 民族主义

“民族是人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同的民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定的共同体。”而安德森则认为，民族是一个想象的共同体。没有人能够认识一个民族的全体成员，但是可以通过共鸣来获得彼此的认知，去构筑政治的共同体。安德森同时认为语言、印刷技术的发展将是推动民族主义浪潮的重要因素。加泰罗尼亚人作为西班牙的三大民族之一，所以加泰罗尼亚地区具备了民族主义问题产生爆发的因素：共同的语言、印刷的文字以及经济物质基础等。1978年《西班牙宪法》规定，“各民族地区有组成自治共同体的权利，并由此允许各自实行自我统治。”由此来看，西班牙实施民族自治的政策，但仍然难以完全消除摩擦。加泰罗尼亚地区与中央政府的利益分配不均、权力的争夺都为公投埋下了隐患。伴随着近年来欧洲掀起的多次民族主义运动，诸如苏格兰公投等，更是激发了加泰罗尼亚地区民族主义者挑动公投的意愿。笔者认为，公投并不能完全全面的表达民众意愿，这种号称是以民族自决为前提的全民公投方式将会成为激化民族主义，造成国家分裂，社会动荡的催化剂。

4 全民公投局限性的剖析

4.1 投票悖论

全民公投日益被决策者作为解决重大决策的方式，很大程度上是由于决策者忽视了投票悖论的存在。阿罗认为，“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好整合为社会偏好的最理想的办法，要是么强加的，要么是独裁的。”这一定理也被称为阿罗不可能定理。该定理就是表明不可能存在一种社会选择机制，能够使得个人的偏好通过多数票规则转换为社会偏好。因为每个人的个体偏好都是不同的，且难以协调一致。那么很显然，全民公投更是陷入了这样的投票悖论之中。以加泰罗尼亚地区独立公投来看，参与投票的人群涵盖了加泰罗尼亚人、西班牙人和其他种族人群，这些不同族群中的每个个体都有其各自的偏好，所以每个族群也绝不是拥有完全一致的社会偏好，而且即使知道他们偏好不一致，也无法形成有效地协调机制，最终公投的结果带来的决策不可能符合多数人的意志，也绝非是合理有效的决策。

4.2 “乌合之众”论

勒庞在其著作《乌合之众》中详细描述了群体的特质、群体的类型等。他认为，群体就是一群乌合之众，在群体之中，个人的理性将会完全丧失。群体之中需要领袖，但领袖也面临着被群体所同化的风险，一旦领袖被群体所淹没，其理性也会丧失，没办法对于事态进行掌控，只能任由群体继续迷失。以全民公投方式来进行重大的决策，极易导致一种群体心理的盲从状态。公民一旦处于盲目的投票过程之中，丧失了自主的理智，带来的将是严重的失序与混乱。这样的大众民主方式，不但本质上无法解决问题，甚至可能加剧矛盾。很显然，此次加泰罗尼亚公投也受到了这种群体心理学的影响。民众心理可能会想，“我不去投票是不是不对呢？我应该像大家一样的去投票;大家都支持独立，我不愿意支持独立是不是就是我错了呢？我必须要和群体看齐。”公投没有办法摆脱这种群体心理学的影响，其结果自然不能带来积极的影响。

4.3 “多数人的暴政”论

追根溯源，全民公投这一票决制方式，属于一种直接民主方式。其发源于古希腊时期的城邦文明。事實上，这样的直接民主方式，自古以来就极易导致多数人的暴政。作为民主制核心原则的少数服从多数，就将演变为多数人不顾少数人的利益，以公投之名来强制推行自己的主张。古希腊时期苏格拉底之死，就是多数人暴政的典例。而后来当时主张审判苏格拉底的美勒托本人也被处死，更是让人无法相信所谓的公投。多数人的利益未必得到真正的保障，少数人则必将承担损失。加泰罗尼亚公投不论结果如何，都会对于那些致力于维护国家统一稳定的公民造成严重的伤害。同样，公投目的一旦真正实现，一连串的效应代价的承担者依然是广大的人民。

4.4 范围有限论

“民族就是一个想象的共同体。”一个民族，拥有着自己的情感，去想象和构建与其他成员的认同和共鸣，这是一种深层次的精神纽带，仅仅想要依靠简单的全民公投是根本没有办法解决复杂的民族问题的。苏格兰公投也好，加泰罗尼亚独立公投也罢，其结果不管是成功还是失败都无法真正解决民族问题，更无法带来该地区的稳定与发展。所以，全民公投纵使在瑞士取得了较好的效果，但其从本质上来看，全民公投不适合用来解决民族问题。解决民族问题是一个长期而复杂的过程，必须是通过国家颁布并实施有效地民族政策以及不断培育民族认同感，把民族主义的情绪转化为一种高度的爱国主义精神，使之发挥出来。打着民族自决的旗号，贸然使用全民公投的方式，只会加剧民族矛盾，让民族问题愈演愈烈。