刍议公共行政的三个层次：管理、技术和哲学

程海港 李万波

【摘 要】公共行政研究中的历时性和共时性不可偏废。本文基于共时性的研究视角提出公共行政的行政管理、行政技术、行政哲学三个层次，每个层次都包含着特定的作用和内涵。三个层次之间并不是各自独立的，而是紧密相连的命运共同体，加强在公共行政三个层次的兼容性、互补性、共生性研究，为促进公共行政理论研究和实践探索提供智力支持。

【关键词】公共行政;历时性;共时性;层次

中图分类号：D035文献标志码：A              文章编号：1007-0125（2020）02-0230-01

一、研究的提出

公共行政自1887年由美国学者威尔逊开创至今，国内外学者对公共行政发展历程大致可分为四个阶段或时期，即传统公共行政时期、新公共行政时期、新公共管理时期和新公共服务时期。然而，对公共行政的发展仅采用“史书式”—历时性的视角进行研究，忽视了公共行政的共时性发展。所谓共时性，是指公共行政“在同一个时期内存任的要素之间的关系”[1]，公共行政的历时性侧重公共行政的历史进程和理论发展，共时性则是每一历史发展阶段上的层次或维度构成及其之间的作用关系。从这一点来讲，公共行政的历时性和共时性既相互独立又相互依赖，二者不可偏废。

二、公共行政层次研究的文献综述

“所谓行政学研究的层次性，指的是将行政学研究的内容和范围分为层次不同的分支，每个分支都有自己的作用、目的和内容。”[2]罗森布鲁姆最早对公共行政进行层次性研究，将管理、政治、法律的途径融合为多元公共行政观。[3]王沪宁把公共行政划分为行政哲学、行政管理学、行政工艺学三个层次，高小平认为包含“社会基本矛盾、管理文化/公共价值、管理服务（技术）”三个层次，分别对应哲学研究、科学研究和技术研究。[4]国内外学者基本都认同公共行政的工具属性、价值规范性。笔者从共时性的研究视角出发，把公共行政划分为行政管理层次、行政技术层次和行政哲学层次。

三、公共行政的三个层次

（一）行政管理层次

公共行政的行政管理层次仅特指体现公共行政理论和实践的各种权力、结构、程序、规则等的制度安排和组织形式，即对具体、实际的（尤其受到公共行政理论指导和作用下的）行政实践的分析和研究。其核心是以发现、探索未知事物之规律，并作出具有原理性之解释和范式研究，在理论上对旧有理论的修葺、新的理论的建构以及对不同时期各理论指导下的实践进行制度建构和组织结构优化。如传统公共行政时期的官僚制非人格化的权力分配和制度安排，新公共行政时期倡导“对行政组织进行变革是当代公共行政发展的动力和核心”[5]，新公共管理时期政府与社会关系的变革与重塑，新公共服务时期的人本化组织和服务。

（二）行政技术层次

所谓行政技术就是一般技术在公共行政领域内的具体应用，“是指行政主体在行政活动过程中为实现一定的行政目标而创造、掌握、运用的各种工具性、实践性的知识体系的统称。”[6]行政技术源于专家治国的科学理性，公共行政因此被视为纯事务性的技术领域，行政学亦因之成了一门纯粹的技术性科学。[7]行政技术在当今信息社会中的应用愈加广泛，如电子政务、“互联网+政务服务”、政務公开等。在实现民主行政、提高行政效率的同时，也使得公共行政面临着黑客攻击、网络暴力、信息泄露等安全风险。因此，公共行政技术体现出对行政效率和“行政安全”的双重诉求。

（三）行政哲学层次

自行政学产生伊始就包含了对效率、公平、正义、服务等以行政价值和核心的哲学的讨论和探究，在学界老生常谈的“效率——公平钟摆论”便是有力的印证。在西方，英国学者胡德和杰克逊第一次明确提出“行政哲学”，美国学者朱安强调行政哲学必须以公共利益为旨归，并着力于促进公共利益，否则便不值得追寻。我国学者颜佳华构建了行政哲学的研究框架，认为“行政哲学研究不是往行政领域贴哲学标签，也不是重复乃至取代行政学的研究”。[8]因此，行政哲学并不是对哲学的机械照搬，而是拥有自己独特的研究对象、内容和方法论体系，并把行政价值作为核心的一门学科。行政哲学在学科性质上属于部门哲学，是哲学的分支学科。

四、公共行政“三层次”之间的关系

公共行政的这三个层次并非是“各自为政”的独立关系，而是一个彼此兼容、互补、共生的“命运共同体”。公共行政实践活动中，行政管理层次在效率（技术）与公平（价值）间左倾右倾，行政哲学的行政价值恰好弥补了行政管理层次上对价值的忽视。行政技术则以效率为核心，为公共行政实践提供了工具性支撑。同时，行政管理又能为行政技术和行政哲学提供载体，行政技术如果没有行政哲学提供精神指导，就会阻碍公共行政的本质、目的、原则等的追求。

参考文献：

[1]徐思益.论语言的共时性和历时性[J].新疆大学学报（哲学社会科学版），1980（01）：81-89.

[2]王沪宁.行政生态分析[M].上海：复旦大学出版社，1989，（1）：9.

[3][美]罗森布鲁姆，罗伯特.公共行政学：管理、政治、法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002：前言.

[4]季哲.“新时代中国公共管理理论问题学术论坛”在兰州大学举办[J].中国行政管理，2018（01）：161.

[5]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2008，（5）：304-319.

[6]苏曦凌.行政技术论[J].内蒙古社会科学（汉文版），2012，33（05）：11-15.

[7]丁煌，张雅勤.从“科学”到“哲学”：西方行政学价值研究的新发展[J].行政论坛，2014，21（05）：88-95.

[8]颜佳华.行政哲学：一个亟待进一步开拓的领域[J].湘潭大学学报（社会科学版），2000（05）：49-51.