少数民族地区生态旅游扶贫与乡村振兴实现路径

朱珈莹，张克荣

（阜阳师范大学，安徽 阜阳 236037）

自人类进入文明社会以来，贫困问题始终贯穿于整个人类发展史，如何消除贫困是世界各国政府必须直面应对和解决的问题。同样，如何打赢脱贫攻坚战以实现全面脱贫，这是中国乡村振兴战略衔接升级的重要基础，也是全面建成小康社会的关键。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会议上明确指出，要高质量完成脱贫攻坚目标任务必须“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”[1]，2020年政府工作报告更是将此内容纳入乡村战略统筹部署以“全力让脱贫群众迈向富裕”[2]。

近年来，中国旅游扶贫工作取得了巨大的成果。根据中国扶贫办的统计数据显示，自“十二五”以来，全国通过旅游脱贫的人口超过1000万，占贫困人口总数的比例超过10%[3]。然而，中国一些少数民族地区因历史和现实种种原因，导致当地的贫困和生态保护问题格外突出。如何帮助少数民族地区脱贫，已经成为中国脱贫攻坚时期一块难啃的硬骨头。因此，当下迫切需要充分运用少数民族地区的生态资源优势，积极开展少数民族地区生态旅游扶贫工作，将少数民族地区的生态旅游资源真正发挥出脱贫致富的作用和价值。

无论是国内还是国外，已经用实践证明了旅游业发展对增加就业人口和减贫的重要意义。从国际上来看，自20世纪五六十年代开始，欧美等发达国家就进入了大众旅游时代，旅游业开始成为各国经济发展的重要引擎之一。到了八九十年代，随着欧美发达国家旅游业的进一步发展，旅游所带来的就业面广、就业层次多等减贫效果表现得更加淋漓尽致。世界旅游联盟（WTA）发布的《世界旅游发展报告2019》中，明确指出“以产业植入和文化建设推动生态旅游扶贫，有助于促进贫困地区的可持续发展”[4]。从国内来看，基于“精准扶贫”和“乡村振兴”战略，生态旅游产生了丰富的实践内涵，学术界也围绕两大战略集中探讨了生态旅游扶贫相关问题与对策。2015年文化和旅游部副部长李金早全面系统地阐述了“实施旅游扶贫、助力全面小康”的内涵和价值，尤其强调了旅游扶贫在增强贫困地区经济市场化建设、扩大受益覆盖范围、加强物质和精神建设、促进国内外和谐交流等多个方面，所发挥出的重要作用[5]。中国旅游研究院与世界旅游联盟联合发布的《旅游促进减贫的全球进程与时代诉求》报告中也系统阐述了世界旅游业在减贫方面的独特作用。李海荣、张众等学者重点探讨了生态旅游与其他产业的有机融合[6]以及生态旅游发展过程中的生态保护[7]等问题。也有学者从精准扶贫角度探讨了生态旅游扶贫的相关实施问题，认为生态旅游扶贫是实现乡村经济社会与自然生态和谐发展的关键举措[8]。未来发展尤其应当因地制宜地开展生态旅游扶贫项目，调动主观能动性以实现扶贫与扶智相结合，实现生态旅游扶贫的可持续发展。显然，既有研究对生态旅游扶贫在增加贫困地区人口收入、提升农业农村现代化建设、增强贫困地区社会、文化和生态保护方面的重要性等都做了较为深入的分析，但仍需拓展和深化。尤其是在当前生态旅游扶贫工作开展过程中存在着政策衔接不足、生态保护不够、旅游设施建设落后、资金和人才缺乏等突出问题。据此，本文基于全面脱贫与乡村振兴有效衔接的逻辑，在借鉴相关学者的研究成果基础上，对少数民族地区生态旅游扶贫问题展开研究，以促进少数民族地区在产业、经济、文化、社会和生态等各个方面的全面振兴。

一、乡村振兴背景下少数民族地区生态旅游扶贫意义和价值

（一）生态旅游扶贫是推动乡村振兴战略实现的重要内容

近年来，党和政府出台了一系列政策，鼓励和要求加强对少数民族地区生态环境的保护。从2012年国家民委发布《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要》之后，国内就掀起了一股少数民族特色村寨的保护和发展热潮，在这股热潮推动下打造了一大批生态旅游试点基地。随后，通过将少数民族地区的生态旅游试点基地进行集中化建设，从而发挥生态旅游在促进少数民族地区群众脱贫致富的重大作用。2018年“乡村振兴”战略实施以来，明确提出要“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展的新格局，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富和生态美的统一”。由此可见，当前研究少数民族地区生态旅游扶贫问题，既符合乡村振兴战略的基本要求，也符合精准扶贫工作的发展趋势。

（二）生态旅游扶贫是实现少数民族地区脱贫的创新举措

早在二十世纪八十年代，贵州省毕节市就开展了以“开发扶贫、生态保护”为目标的生态旅游扶贫试点工作[9]，这是国内生态旅游扶贫的开端。经过三十多年的砥砺奋进，生态旅游扶贫为当地从贫穷走向富裕带来了质的变化，因此毕节生态旅游扶贫实践引起了学术界以及有关部门的高度重视。毕节生态旅游扶贫模式也被陆续推广到全国各地，为其他贫困地区实现脱贫提供了有益的经验借鉴。自十八大以后，尽管在党和政府的领导下，通过实施精准扶贫战略取得了可喜的减贫成效。然而，由于一些地区的扶贫受益面窄、扶贫政策碎片化、返贫率较高等问题的存在，导致精准扶贫工作仍然是任重而道远。为了充分发挥生态扶贫的作用和价值，国务院于2018年1月出台了《生态扶贫工作方案》，其中要求到2020年组建12000个生态扶贫合作社，新增40万个生态管理人员，带动1500万人实现生态脱贫[10]。因此，在“生态保护+精准扶贫”的国家发展趋势下，少数民族地区完全可以将本地区丰富的生态资源充分利用起来，让生态旅游扶贫成为其物质和精神发展的创新方向。

二、乡村振兴背景下少数民族地区生态旅游扶贫问题

（一）政府相关配套政策衔接不强，旅游扶贫项目盲目开发

当前少数民族地区的生态旅游扶贫工作，正在如火如荼地开展之中。然而由于地方政府对打造具有扶贫特色的新型生态旅游融合产业形态的政策支持力度不够，加上很多地方缺乏生态旅游产业融合发展的意识，导致少数民族地区生态旅游发展与精准扶贫政策以及乡村振兴政策的融合和对接并不顺畅。当下少数民族地区生态旅游发展更多看重的是经济效益，而忽视了精准扶贫所应有的社会效益。长此以往下去，生态旅游扶贫项目就会成为一些地方政府捞取政绩的手段，而并非将生态旅游扶贫项目作为保证少数民族地区贫困人口可持续发展的手段和对策。但不可否认，地方政府在指导实施生态旅游发展与精准扶贫战略对接融合过程中，也存在一些不可回避的客观制约。比如一些地方政府很难将生态旅游发展资金与扶贫资金进行融通调配使用，生态旅游产业投资信息与扶贫项目信息的协同传播无法做到有效及时对接，生态旅游发展所需的高水平服务人才与少数民族地区农户素质的客观矛盾，等等。这些问题的存在和发酵，使得生态旅游发展与精准扶贫战略以及乡村振兴战略融合不足，彼此之间存在较为严重的联动脱节问题。

同时，当前少数民族地区的生态旅游扶贫项目盲目开发的问题也较为严重。一些少数民族地区没有从本地生态资源禀赋出发，在未进行科学翔实的调查、论证和规划的情况下，盲目、浅层次地上马生态旅游扶贫项目。加上一些地方政府脱贫攻坚的压力繁重，当地少数民族地区人民也迫切希望通过旅游扶贫改善生活物质和精神条件，从而导致匆匆开发的生态旅游扶贫项目规划设计单一、特色不突出、同质化现象严重等问题。

（二）生态扶贫产业单一，旅游产品供给受限

从少数民族地区生态旅游产业的角度来看，当前少数民族地区生态旅游产业单一的问题始终存在，旅游产业单一、旅游产品供给受限等已经成为制约少数民族地区开展生态旅游扶贫的主要障碍之一。生态旅游是一个综合性的产业，它除了涉及旅行社、住宿餐饮业和交通运输业等传统旅游相关产业以外，又涉及农业、林业、畜牧业、轻工业等物质资料生产部门，以及文化、园林、宗教、卫生、商业、金融等非物质资料生产环节[11]。但是，目前少数民族地区的生态旅游扶贫发展，极其缺乏复合型、多元化和综合性的产业融合支持。长此以往下去，少数民族地区的生态旅游扶贫项目形式单一，特色不明，很难迸发出强大的发展生命力。从旅游产品的供给来看，由于因资源和思想等多个层面的束缚，导致少数民族地区生态旅游产品供给严重不足。相较于传统旅游形态而言，选择生态旅游的游客对于精神满足的需求会更加强烈。这就对生态旅游的开发者、旅游产品的设计和提供者提出了更高的要求。然而，目前少数民族地区的生态旅游产品过于单一，产品中所蕴含的技术含量也比较低，多数旅游产品都是当地少数民族农户自己手工制作，产品的产量和营销都仍有很大的提升空间。

（三）少数民族人民主体性缺失，生态旅游扶贫受益机制不完善

发挥参与者的主体性作用，切实保护参与者的受益，是保证少数民族地区生态旅游扶贫项目可持续发展的关键因素。首先，生态旅游扶贫工作必须始终坚持“以人为本”的理念，帮助当地贫困人口在脱贫问题上实现自我觉醒，从而发挥主观能动性积极参与到生态旅游扶贫的开发和运营中去[12]。而尊重少数民族人民的主体性，就表现在尊重当地少数民族的文化主体性，依靠文化主体性引导当地人将生态旅游扶贫与生态保护有机结合起来，探索一条生态旅游脱贫之路。然而，在现实情况下，一些少数民族地区的生态旅游活动忽视了民族文化主体性，以为建几个博物馆式的旅游景点就是生态旅游扶贫项目，这种空壳化的生态旅游开发思路，已经背离了乡村振兴和精准扶贫战略的初衷。其次，必须进一步完善生态旅游扶贫的受益机制，才能真正发挥生态旅游扶贫的脱贫作用。少数民族地区生态旅游扶贫的帮扶对象，主要是当地的贫困农户。这些贫困农户普遍具有市场经济知识欠缺、自主经营能力较差、通过发展旅游致富的观念薄弱等缺点。于是，这些贫困农户在与旅游企业合作的过程中，没有能力去维护和争取自身的合法利益，久而久之导致生态旅游扶贫项目的扶贫效益大打折扣。另一方面，这些贫困农户的社交圈比较窄，其生活圈子基本都是由附近的邻里乡亲组成，社会人际交往关系网络比较单一。这就造成贫困农户对于生态旅游扶贫的信息获取渠道非常有限，更难以提升自身在生态旅游扶贫合作过程中的博弈能力。

（四）生态旅游扶贫资金和人才不足，旅游基础设施建设落后

目前中国共有267个民族自治地方国家扶贫工作重点县，主要分布在西南地区的云南、贵州、四川和西藏等省份[13]。这些地区的少数民族贫困县有很多共同的发展特点，包括地形复杂、交通不便、信息交流不畅通、基础设施建设落后等。尤其是旅游方面的基础设施建设的滞后，对这些少数民族地区开展生态旅游扶贫造成了不小的困难。而且，改善旅游相关基础设施需要大量的资金，仅仅依靠当地政府财政拨款也是杯水车薪。久而久之，少数民族地区的生态旅游扶贫资金缺口越来越大，在很大程度上减弱了生态旅游扶贫的成效。

另外，生态旅游扶贫最终还是由人来具体实施的。一些少数民族地区之所以“贫困”，除去经济发展基础差、区位条件不理想等客观因素以外，当地农户思想陈旧、技能水平不高也是重要制约因素所在。而且，随着一些旅游企业参与到生态旅游扶贫项目的运营中来，固然能够为少数民族地区生态旅游扶贫带来资金和技术。然而出于资本的逐利性，企业更倾向于使用外来成熟的技术人才代替本地劳动力。长以此往下去，生态旅游扶贫根本无法发挥带动当地人就业的益贫性价值。因此，生态旅游扶贫必须加强对当地贫困人口的技术和服务培训，这样才能将生态旅游扶贫与就业扶贫联结在一起。

三、少数民族地区生态旅游扶贫与乡村振兴实现路径

（一）实现生态旅游与精准扶贫政策高效对接，精准识别旅游项目资源

首先，地方政府要加强对生态旅游发展核心目的的正确引导，从振兴少数民族地区经济发展向实现少数民族地区扶贫等社会功能转变。具体做法包括：第一，地方政府要加强对少数民族地区生态旅游发展的规划和政策引导，将生态旅游建设项目尽可能纳入城乡一体化规划建设之中，以此为契机加强对当地的交通等兼用型基础设施建设。第二，地方政府在规划生态旅游产业发展的过程中，要注意与乡村振兴战略的要求紧密结合，注重贫困地区整体连片的规划，实现生态旅游的区块性发展，从而实现生态旅游、精准扶贫和乡村振兴的协同实施。在这一过程中，地方政府要加强运用旅游龙头企业和旅游重点项目带动的方式，实现生态旅游扶贫项目的建设。为此，地方政府可以对旅游龙头企业和旅游重点项目制定适当倾斜的帮扶政策，使一些旅游项目和符合条件的贫困地区实现优先优势发展。第三，为了实现生态旅游发展与精准扶贫的深入融合，打造“生态旅游+精准扶贫”的发展模式，地方政府可以在每个实施生态旅游项目的贫困村派遣产业扶贫驻村员。由产业扶贫驻村员负责生态旅游扶贫项目建设和经营过程中，旅游企业与当地农户的利益协调工作。这样有利于旅游企业和农户形成利益共同体，在互相合作的过程中既保证经济效益，又凸显出生态旅游扶贫应有的社会效益。

其次，少数民族地区在开发生态旅游扶贫项目之前，要对当地生态旅游项目资源进行精准鉴别。所谓生态旅游扶贫项目资源的精准鉴别，就是在生态旅游扶贫项目规划和设计的过程中，对当地的生态旅游资源基本情况和旅游行业的发展现状和特点，进行前期的科学调查和筛选，从而准确评估在当地开展生态旅游扶贫项目的适宜性过程。第一，要根据旅游产业发展所必需的资源独特性、通达性以及方便游客群体的角度出发，对当地少数民族地区的生态旅游资源进行精准的鉴别和评估。少数民族地区的生态旅游资源，包含了自然地理资源以及特色人文资源，例如良好的生态环境、独特的地质地貌、舒适宜人的气候条件、历史悠久的民族艺术文化，等等。这些都是少数民族地区开发生态旅游扶贫项目的资源优势所在。紧紧围绕着这些生态旅游资源，将不利于精准扶贫的旅游资源剔除，从而打造出涵盖生态休闲、旅游观光和养生度假的多元生态旅游扶贫项目。第二，一般来说地方政府对于本地的生态环境和人文环境了如指掌。因此，在对少数民族地区生态旅游资源的鉴别过程中，当地政府应该充分参与其中。第三，可以加强与高校或第三方评估机构的合作，通过多种举措加强对少数民族地区生态旅游扶贫项目开发的智力支持。

（二）构建“生态+”战略，深化多产业融合

多产业的融合发展，是少数民族地区生态旅游扶贫的重要动力所在。从现实情况来看，少数民族地区生态旅游扶贫应该构建“生态+”战略，从根本上改变生态旅游产业单一的发展问题。首先，生态旅游扶贫应该推进“生态+农业”“生态+林业”“生态+渔业”等与贫困地区传统产业的融合发展。其次，深化“生态+民宿”“生态+养疗”“生态+文创”等新兴旅游产业的融合发展。并且，强化对生态民宿产品、生态养疗产品以及生态文创产品的设计和供给。最后，要加强少数民族地区生态旅游扶贫的品牌建设。要提高少数民族地区生态旅游扶贫项目的“造血”能力，使生态旅游扶贫项目真正做到“自给自足”，必然要构建生态旅游扶贫的“产供销”一体化的品牌体系，品牌建设就是生态旅游扶贫项目核心竞争力的重要体现。例如，云南丽江九色玫瑰小镇是一个集旅游观光、生物加工、健康养老等多个产业为一体的生态旅游扶贫项目，项目建设集合了白族、纳西族等9个当地少数民族的主题文化元素，形成了以“九色玫瑰”为品牌的“玫瑰观光产业生态圈”和“爱情主题全产业链生态园”以及“玫瑰产品深加工产业链”。再比如，广西恭城莲花镇是著名的“月柿小镇”，经过多年的经营，如今小镇已经形成了月柿“生产、加工、销售、体验”于一体的生态农业旅游品牌。小镇不仅自主设计研发柿馅饼、脆柿等系列产品，而且还建设了月柿销售和收购的互联网交易平台，大大提高了月柿的交易规模和覆盖范围。

（三）充分尊重和发挥少数民族群众的主体性，完善生态旅游扶贫受益机制

少数民族地区生态旅游扶贫的可持续发展，关键在于当地少数民族农户的主体参与。当地农户既是生态旅游扶贫的参与者，也是生态旅游扶贫成效的保持者，当地农户对生态旅游扶贫的体验更加感同身受。一旦旅游扶贫项目对当地生态环境造成了破坏，当地农户就失去了生存和发展的重要依靠。因此，只有充分发挥当地农户在生态旅游扶贫的参与主体性，才能在广大农户群体中形成保护自然环境、促进生态化建设的传统伦理价值观，进而让当地农户自发地承担起保护生态环境的使命。同时，当地农户也是生态旅游扶贫的受益者，生态旅游扶贫的初衷也是为了实现贫困人口的脱贫致富。为此，当地政府和旅游企业必须积极听取当地农户的利益诉求，可以适当加强贫困村村委会以及旅游驻村员的职能，帮助当地贫困人口与旅游企业进行公平公正的合作谈判，从根本上保证贫困人口在生态旅游扶贫项目建设和运营上的合理合法权益。

（四）丰富少数民族地区生态旅游资金来源，加强服务人才的技能培养

因种种主观和客观原因，少数民族地区的自身发展能力和发展条件相对较差，自身无力通过市场资源配置实现自主旅游开发，因此需要通过外部的“帮扶”实现生态旅游扶贫。在中国生态旅游扶贫项目资金来源中，目前最主要的还是政府财政拨款。政府凭借其强大的行政管理能力、财政能力和社会威望，能够组织和调动各种资源和资金向生态旅游扶贫项目聚集，从而保证生态旅游扶贫工作的顺利开展。因此，在能想象到的未来相当长的时期内，政府财政拨款依然会是生态旅游扶贫工作资金的主要来源。也只有以政府资金为中心，才能保证生态旅游扶贫工作始终沿着正确的方向开展，才能保证生态旅游扶贫的可持续发展。另一方面，政府在保证对生态旅游扶贫拨款的同时，应积极引导不同的金融机构和社会企业参与到生态旅游扶贫事业中来。例如，由政府出面担保，鼓励银行等金融机构向生态旅游扶贫项目提供免息免抵押的小额扶贫贷款，进一步丰富生态旅游扶贫项目的融资渠道。或者政府与企业联合注册生态旅游扶贫项目，保证生态旅游扶贫项目有比较充裕的初始资金。在资金充足的情况下，生态旅游可以大力发展建设旅游基础设施，以新型旅游发展理念构建高端生态旅游设施体系，有利于生态旅游精准扶贫形成长期稳定的生态化扶贫模式，从而促进生态旅游精准扶贫工作实效性发挥。

人才是生态旅游扶贫的实践者，只有保证生态旅游扶贫具备一支高水平的服务人才队伍，才能保证生态旅游的可持续发展。生态旅游所涉及的范围十分广泛，因此生态旅游既是一个劳动密集型产业，也是一个人才密集型行业。但是，目前少数民族地区生态旅游行业从业人员知识水平不高、缺乏系统的培训和教育的问题十分严重。因此，凡是开展生态旅游扶贫项目的贫困村，应该根据本村的生态旅游发展愿景、功能定位和精准扶贫的实际需求，加强对生态旅游行业参与者的技术培训工作，力争培养一批既懂农业生产又懂旅游服务的新型农民，使其发挥乡村工匠、文化传承人、旅游服务人的多重作用。第二，要积极吸引外出打工人员返乡创业。第三，聘请城市专业精英人才作为高级顾问，由这些专业人才对生态旅游扶贫项目的运营进行严格的把关和技术支持。或者推广实施专业志愿者与挂职解调制度，鼓励和吸引各个专业人才下乡进村。四是加强对生态旅游扶贫的学术研究合作，生态旅游扶贫项目经营者，可以与当地高校建成合作关系。比如，由政府和旅游企业牵头，和当地农户签订合作协议，规定农户必须配合旅游企业的要求进行农林渔业生产。为了鼓励更多的农户参与，政府可以给签订协议的农户承诺更高的农业补偿。然后，政府和旅游企业拿着农户几千甚至上万亩地的合同找高校签订合作协议，承诺按照高校的要求开展农林业和生态旅游业相关生产活动。双方在合作的过程中进行动态的信息共享，政府、旅游企业和当地农户能够得到高校在农林渔业生产和生态旅游业运营的专业指导意见，高校则可以从旅游企业和农户方面得到大量的、统一的和具有观察价值的农林渔业生产和生态旅游业运营的第一手数据资料，从而帮助提高高校学者在农林渔业和旅游业方面的研究成效。这种合作关系的建立，能够帮助实现生态旅游扶贫和高校学术研究的双赢。

（五）建设和落实绿色减贫奖励和旅游生态环境补偿机制，实现生态旅游扶贫的可持续发展

开发生态旅游扶贫项目，一方面是为了实现少数民族地区贫困人口的脱贫致富，同时也是为了少数民族地区生态环境得到更好的保护。为此，可以通过有效建设和落实绿色减贫奖励和旅游生态环境补偿机制，实现对少数民族地区生态环境的更好保护。首先在建设落实绿色减贫奖励机制方面，尽管自乡村振兴和精准扶贫战略实施以来，中国绿色减贫仍然处于初期实践阶段，学术界关于绿色减贫的理论研究也不是那么的成熟。不过，近年来国内一些地方也总结出一些绿色减贫奖励的模式和办法。例如，第一种奖励办法是测定国家要求考核的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等几种环境污染物排放量，然后制定相应的收费标准进行收费。从西南省份经济发展程度以及鼓励少数民族地区生态旅游扶贫的角度出发，可适当降低生态旅游扶贫地区的排污量收费标准。最后将通过收费获取的资金投入到少数民族地区生态旅游扶贫项目的开发之中。另一种办法是根据当地水质、空气质量和森林覆盖率的实际情况，制定相应的绿色生态奖励标准。通过制定和落实绿色减贫奖励机制，不仅能够起到良好的扶贫效果，而且还可以在当地形成人与生态和谐共处的和谐氛围，从而促进少数民族地区更加自然健康的脱贫致富。

其次在建设和落实旅游生态环境补偿机制方面，一方面生态旅游扶贫能够起到少数民族农户脱贫致富的作用，但是商业性质的旅游开发活动的出现，也会在一定程度上破坏当地的自然生态环境。在这种背景下，建立和落实合理规范、稳定高效的旅游生态环境补偿机制显得尤为重要。旅游生态环境补偿可以采用直接补偿和间接补偿两种形式。直接补偿是指政府、旅游企业等通过资金、技术、管理等方式，对因旅游活动造成的自然生态系统损害进行直接修复。间接补偿是指政府、旅游企业等专门划拨相应的补偿金，用于对当地游客和居民生态环境保护的宣传设施建设，或者将补偿金投入到当地自然生态环境保护的科研工作，等等。不过由于目前中国在旅游生态补偿的制度建设上还不完善，可能导致实际执行过程中没有一个统一的标准。因此，有关部门需要尽快出台相应的政策和法规，弥补旅游生态环境补偿机制层面的空白。