中央银行数字货币面临的挑战及风险防范研究

王雨薇，国世平

(1.辽宁大学 经济学院，沈阳 110036;2.深圳大学 当代金融研究所，广东 深圳 518000)

一、引言

自2009年比特币出现以来，数字货币受到全球金融机构和科技公司的关注，各国纷纷投入数字货币研发，目前已取得一定成果。鉴于已流通的数字货币多为私人开发，为了维护现有货币体系及金融系统稳定，货币当局需要推出央行数字货币，以应对数字经济时代的挑战[1]。由于数字货币是基于新兴互联网技术产生的，在形态和特性上不同于以往的实物货币，因此央行在研究和发行数字货币时必将面临诸多风险和挑战，需要在前期做好研究工作，采取积极有效的防范措施。

二、央行数字货币的定义

央行数字货币，是具有法定地位、具有国家主权背书、具有发行责任主体的一类数字货币[2]，其本质是为主权国家以及货币当局所控制、管理的货币[3]。为避免私人数字货币的发行影响全球金融体系，各国纷纷开展法定数字货币试验，目前正在推进中的有加拿大央行Jasper项目、新加坡金管局Ubin项目、欧洲中央银行和日本中央银行Stella项目，以及我国DCEP项目等[4]。从各国的研发进度上看，目前大多数停留在B端(机构端)应用场景，尚未面向C端(零售客户端，即社会公众)，距离真正推出还有较长时间。

三、央行数字货币面临的风险和挑战

(一)信息技术风险

央行数字货币的发行、流通、回笼等环节均通过互联网实现，对信息技术的要求相当高，在任一环节疏忽都会导致数字货币系统出现故障，造成巨大损失。

第一，需关注技术实现风险。央行数字货币原型系统拟采用分布式账本技术实现部分功能[5]。分布式账本技术，也称区块链技术，目前还处于早期的发展阶段，尚未形成统一的技术标准，相关技术方案还在快速研发中。与传统技术相比，分布式账本技术能通过去中心化、防篡改和高透明的方式让金融系统极大的降低成本[6]。此外，在跨国结算时，区块链技术也能实时清算，大大提高全球金融效率，由此改变全球金融格局。现阶段区块链技术已在系统资源耗费及数据处理容量上取得突破，但还面临技术可扩展性差的问题，需要经过大规模的实践考验才能应用。技术的可扩展性主要表现在算力的增长上，一般来讲，可以通过扩展资源，比如CPU、服务器等来实现算力的增长。但应用分布式账本技术时，进行的每一笔交易，系统都要对数据进行全面的计算和存储，因此通过增加节点不会线性地提高算力，由此影响数字货币交易的处理效率[7]。当面临大规模的交易，比如“双十一”电商购物狂欢节，需要具备极强的并发处理能力才能保证数字货币交易系统的稳定性。据测算，央行数字货币系统至少要达到10万笔/秒的交易处理能力，而Facebook早前发布的白皮书称，Libra能支持1000笔/秒的交易处理能力，可见要支持大规模的交易还需要在技术上进行突破。

第二，需关注信息安全风险。央行数字货币作为法定国家货币，需要具备安全存储、安全交易和安全流通的特性，这对信息技术提出了相当高的要求。首先从数字货币系统的底层技术架构上看，区块链技术的安全性主要体现在账本的不可篡改、不可逆上[8]，但并没有对个人信息和安全性进行保护。区块链没有一个原生的加密机制，还是依靠传统的加密机制，因此拥有数字货币的社会公众需要保存好自己的私钥，如果遭受黑客蓄意攻击，将面临财产损失的风险。据称，黑客如果想攻击区块链系统，只要找到代码本并且对其进行解码，就能控制区块链系统。可见央行在选择底层技术时还需要加强信息技术的安全性考量。其次，央行通过核心云端服务器为社会公众提供数字货币服务，黑客可以通过在线/离线终端对云端服务器进行攻击并盗取资金，在高度互联的系统中，任何一个薄弱环节都有可能成为攻击对象，一旦攻破将会对整个系统造成不可估量的影响，目前还未有可供利用的高级别加密算法上线。

第三，需关注系统建设风险。央行数字货币的流通，需要有完整的、可扩展的、高弹性的系统架构。首先，从应用场景来看，数字货币将在传统银行和社会公众之间流通，也将在交易所、信用中介等金融机构及社会组织之间流通，甚至将跨国别流通[9]，这都要求数字货币系统具有可扩展性。其次，区别于传统货币，数字货币要求搭建一套全新的金融架构和底层操作体系，要建立该体系需要有实际数据支撑，目前全球已积累的数据及案例相对匮乏。虽然全球已投入的金融基础设施超过数万亿，但对于新系统的投入还是未知数。区块链技术对数据存储的要求很高，每一个节点要保存系统里所有的交易信息，现有的以太币一个节点50G，比特币100G，而且交易量很小，可见当交易量提升后，对于数据存储及硬件设备都会是一个挑战。此外，目前区块链行业的专业人才极为匮乏，缺少既了解技术又了解金融市场的全方位人才，特别是将区块链技术应用于资本市场以实现更好的功能。因此，央行需要在系统建设以及总体规划上投入更多的精力。

(二)法律规范风险

央行数字货币目前仍处于早期研究阶段，现行的法律体系仍以传统货币为适用对象，无法满足法定数字货币发行、流通和监管的要求。因此需要有针对性地制定数字货币法律法规，主要考虑以下风险点：

第一，央行数字货币法律存在缺失风险。一是要解决数字货币的发行依据问题。央行数字货币需要经立法明确发行权[10]，依法纳入人民币范畴，赋予同纸币、硬币同等的法律地位，并在发行、使用和流通等问题上进行法律规制及立法保障。根据现行法律规定，人民币由中国人民银行依法统一印制和发行，其定义仅包含纸币和硬币，并未将数字货币纳入法定货币范畴。二是要解决数字货币的法偿性问题。根据人民银行法和人民币管理的有关规定，任何单位和个人不得拒收以人民币支付的中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务。央行数字货币作为一种新型货币，在国内推广使用初期，势必会受到一定程度的质疑，公众基于安全性的考量将更倾向于持有传统货币，从而拒收数字货币。另外，数字货币的支付也需要终端硬件设备支持，现实中缺乏设备或者不具备操作技能都将导致流通受阻，从而影响数字货币的法偿性权威。三是要解决数字货币所有权转移的问题。央行数字在本质上可理解为具有价值特征的加密字符串，它的形态是数字化的，较之于传统的纸币和硬币，所有权的转移很难界定，需要在立法上加以明确[11]。根据规定，动产所有权设立和转让的公示方式是占有和交付，不动产所有权设立和转移的公示方式是登记。央行数字货币的所有权转移立法，也应考虑所有权的公示方式，所有权人对数字货币需拥有独占性、排他性的支配权。因此央行在推广数字货币时，还需要修订相关法律以适应货币发行制度的演进，必要时可加入免责条款。

第二，央行数字货币监管存在模糊地带。一是要解决数字货币造假的问题。根据现行法律规范，假币是指“伪造、变造的人民币”，规定存取款机构在发现假币时应立即收缴，并加盖戳记登记造册。数字货币由于其特殊的货币形态，在涉及造假问题时势必区别于传统货币。造假者一方面可以通过技术化手段破解央行数字货币算法从而伪造货币，另一方面可以通过代投、低价互换等方式以假换真。数字货币持有人在没有假币鉴别能力时，资产容易遭受损失。二是要解决数字货币洗钱的问题。根据现行法律规范，我国的反洗钱体系由中国人民银行、金融机构和特定非金融机构、中国反洗钱检测分析中心组成，通过识别客户身份、监控大额可疑交易等方式对洗钱行为进行管控。央行发行数字货币后，将给现有的监管体系带来诸多挑战，鉴于数字货币的便携性、匿名性及跨国流通性，为洗钱提供了更为便利的条件，基于“点对点”的交易结算方式，也使得现有的以金融机构报告为主的反洗钱监控手段无法有效实施，资金的跨境套利也更容易逃避监管。因此央行需要针对数字货币推出新的反洗钱规则，研究中国人民银行作为发行主体需要承担的反洗钱职责，明确金融机构、非金融机构以及反洗钱检测中心的权利和义务。三是要解决数字货币持有人信息被盗取的问题。数字货币以个人身份信息代码和私钥来确定所有权的归属[12]，以电子信息传输实现所有权的转移，一旦遭遇黑客盗取、系统故障等导致信息泄露，将会带来大额损失，需要针对此种现象推出相应的法律制度以保护数字货币持有人的权益。

(三)流通环境风险

央行数字货币是一项重大的系统工程，基于国内庞大的人口基数和经济体量，后期央行在推广数字货币终端设备和培养公众使用习惯上将面临诸多困难。

一是央行数字货币的推广将增加传统银行业及相关金融机构、电信运营商的成本。第一是增加金融机构和电信运营商的硬件配置和软件升级成本。对于金融体系来说，鉴于国内采用“中央银行——商业银行”的二元体系模式，商业银行网点需要配置相关服务终端，同时整合新老系统，还需定期进行软硬件的维护，导致运营成本增加。对于电信运营商来说，央行数字货币系统有可能遭受电力和互联网连接中断的影响，在电信基础设施覆盖薄弱的地区，有可能存在服务失败的风险。第二是增加人员培训成本，配置专业人员以服务社会公众。现阶段商业银行网点虽然已逐步实现电子信息化运营，但涉及到柜台的业务仍需要耗费大量的人工成本，在央行数字货币推出以后，可预见的是，商业银行将投入更多的人力推广宣传数字货币。

二是央行数字货币需要以移动终端设备为载体在社会公众间流通。目前的移动终端设备主要以智能手机为主。据报道，目前中国拥有手机的公众数量已达6.5亿，也就是说还有近50%的社会公众是没有手机且不会上网的。而且在拥有手机的群体中，按照年龄层分布，至少有30%的使用者是中老年人群，在获取新知识方面会有所欠缺。此外，鉴于我国地区之间发展差异较大，边远地区民众对于智能移动终端的使用接受度也较低。对于企业和商家，也需要配置相应的硬件接收终端以应对大额数字货币收付。因此央行在推广数字货币时需要考虑移动终端市场建设的问题。

三是央行需要配套建设数字货币应用场景。货币的演化是一个漫长的过程，民众花费了很多时间接受了纸币的观念，对于数字货币则需要更多的时间。由于数字货币是虚拟存在的字符串，没有实物形态，因此很难去颠覆民众现有的观念。而且在数字货币发行初期，民众需要学习新的系统和技术操作。如果无法有效地推进数字货币交易，社会公众更倾向于持有传统人民币资产，从而对数字货币形成挤兑，导致推广受阻，违背央行发行数字货币的初衷。此外，民众还需要学习如何妥善保管数字货币，防止私钥丢失和应对被盗风险。因此央行需要考虑应用场景的建设问题。

(四)宏观政策挑战

央行数字货币的发行流通将给现有的金融体系带来诸多方面的冲击[13]，会对宏观经济调控、政策制定带来新的挑战[14]。

一是对现有的金融体系带来诸多挑战。首先是改变商业银行和中央银行的关系，现阶段中央银行主要承担“银行的银行”角色，负责制定货币政策并监管商业银行，并不具体运作金融业务。央行数字货币的发行，有可能会导致社会存款从商业银行转移到中央银行，即在经济大幅波动、利率下行时，社会公众将商业银行存款兑换成数字货币以规避风险，从而使商业银行丧失货币创造能力，导致流动性大幅萎缩，对金融体系产生极大的影响。其次是冲击现有的金融管理制度，比如《存款保险制度》等，当发生金融危机时，社会公众有可能将金融资产兑换为央行数字资产，从而将风险转移给央行。

二是给宏观经济政策的制定带来新的挑战。央行法定数字货币推出之后，将对传统货币产生一定的替代效应，改变现有的货币供应结构、货币流通速度、货币乘数和货币创造机制[15]。在制定货币政策时，央行需要对货币政策传导机制和工具进行重新审视，研究构建理论模型以预测政策的有效性，确定调控力度，防止发生系统性的金融风险。在全球经济一体化的背景下，法定数字货币的流通也将刺激货币政策的溢出效应，通过资本流动、大宗交易等方式对其他国家金融系统产生影响，由此对央行现有的外汇管理制度提出挑战。

(五)超主权货币挑战

央行数字货币面临的挑战还来自于可信任机构数字货币。可信任机构数字货币，是具有公信力的机构发行的数字货币。该类数字货币通过平价锚定银行存款，进而间接锚定央行货币，相较于虚拟货币和央行数字货币，最大的特点是超主权性和世界性。目前市场上尚未流通该类货币，正在研发中的有高盛的SETLcoin、摩根大通的JPMCoin和Facebook的Libra等。其中，Libra作为最受瞩目的机构数字货币，预计在2020年正式运行，目标是成为一个“去中心化”的，不受华尔街和央行控制的，可覆盖全球几十亿人的数字货币。业界担心Libra将依靠先进的货币技术和广泛的用户基础，作为一种超主权货币重构全球货币体系，对央行数字货币形成极大挑战。

Libra的挑战主要表现为：一是对主权国家货币形成冲击，Libra可通过锚定经济发达国家的主权货币，解决以往虚拟货币价值不稳定的问题。当经济落后的国家主权货币受到金融危机影响，币值出现大幅波动，失去国民信任，那么主权货币地位就有可能被Libra等可信任机构数字货币取代。二是有可能影响人民币国际化进程，如果能够获得权力机构的流通许可及支持，那么依靠广泛的用户基础，Libra将迅速在全球流通，且不再拥有明确的国别标签，成为受公众认可的全球性货币。Libra目前仍以美元为重要权重，推出后有可能会加强美元的霸权地位。三是对现有的以商业银行为中心的金融体系形成冲击，Libra这类可信任机构数字货币理论上已具备交易媒介、价值储藏等货币功能，基于“点对点”的交易方式，不需要通过商业银行等中介机构即可完成所有权的转移，在建成覆盖全球的金融基础设施后，将逐步进入储蓄、投融资、保险等领域，对现有的金融体系形成替代。

四、央行数字货币如何应对风险和挑战

(一)持续加大信息技术研发力度

一是要持续强化技术升级，积极建设信息系统。建议央行加大研发力度，重点关注区块链技术、数字货币加密技术等，加强信息系统架构的顶层设计。在设计数字货币原型系统时，需要充分考虑系统的稳定性和扩展性。首先是要考虑系统的实时交易处理能力，目前基于分布式账本技术的数字货币系统在并发处理效率上还存在难以克服的技术障碍，需要加以改进，以确保央行数字货币的稳健流通。在具体设计时，可以借鉴Libra的分层混合技术路线，同时吸收国内第三方支付系统架构，在技术上突破算力无法持续增长的困境。

二是要进一步增强信息安全性。首先要从系统的通信安全、信息安全、数据安全、交易安全和终端认证安全着手，不断强化技术升级。建议在分布式账本技术的基础上，多措并举巩固加密算法体系，确保数字货币供给端和接收端系统的安全、稳定和可操作性。其次，要强化网络环境整治，防范网络安全风险。建议政府强化网络管理平台，运用专业手段对危害网络安全的个人及组织团体的不法行为进行打击，定期开展整治网络黑客、清理网络病毒的专项行动，加大监控和防范力度，确保网络环境安全。

三是要考虑系统的可扩展性。建议采取循序渐进逐步扩展的技术路线，先在央行、商业银行等金融机构层级实现应用，其次再推广至企业及个人层级，以试点区域为中心逐级扩展，此外还需要考虑数字货币的跨国别流通。建议央行在信息技术人才培养上加大投入力度，鼓励高校开设区块链课题，鼓励大型高新企业积极投入区块链研发，扩大对外招聘，鼓励政府部门建立奖励机制，对有卓越贡献的人才给与专项补贴，为申请区块链专利的企业或个人提供优先通道等。由此促进我国数字货币高速发展。

(二)加快数字货币金融制度建设

为保证数字货币的可持续发展，防止发生系统性金融风险，央行应联合其他监管机构，及时推出央行数字货币法及相应的监管制度[16]，抓紧建立专业化的国家技术标准和应用审核体系[17]。

一是要完善央行数字货币法律规范。央行数字货币的发行和流通都需要在完善的法律和健全的制度环境中进行。为维持国民经济健康发展，减少新币发行给金融系统带来的影响，首先需要在法律上明确央行数字货币的合法地位。建议修改相关法律中“人民币”的含义，将央行数字货币纳入法定货币的范畴，明确数字货币的发行机构、发行方式等，明确央行数字货币的法偿性和所有权转移问题。建议完善反假币、反洗钱法等相关法律法规，针对数字货币造假和洗钱等问题，修订出台专门的法律法规，完善监管体系。此外，还建议相关机构出台一份针对央行数字货币的管理细则，为数字货币的发行和流通构建完善的法律保障环境。在数字货币投入实际应用时，还需要根据实际情况对相关法律作出调整以应对可能出现的各种复杂情况。

二是要完善央行数字货币监管体系。央行数字货币作为一项新型货币，具有超越传统货币的诸多新特性，央行需要完善现有的监管体系以应对可能出现的风险。首先是建立监管框架，明确各监管部门的职责和分工。建议由人民银行作为组织协调方，成立央行数字货币监测分析部门，依据大数据分析等新型的监测手段，重点分析央行数字货币对我国信用货币创造、对传统货币的挤出效应以及对金融系统运行效率的影响，为央行数字货币的运行以及国家宏观调控机构的政策制定提供数据支撑，降低央行数字货币对实体经济和金融系统的负面影响。其次是需要采取保持监管的灵活性和开放性，以应对央行数字货币发行流通中可能出现的问题，同时准确识别风险点，建立良好的数字货币流通环境，减少因法律和监管缺失带来的风险。最后，央行需要对数字货币可能带来的新型商业模式进行监管，保障数字货币中间商及相关服务供应商的经营稳定性，防范和化解系统性风险。

(三)推进数字货币流通环境建设

央行数字货币在终端设备和公众使用技能上都有一定技术门槛，在后期需要多措并举、循序渐进地进行推广。

一是要提供强有力的政策保障和资金支持。建议由央行牵头成立多部门联合的数字货币推广工作小组，明确各部门的分工内容，统筹协调机制，制定相应的制度以保障数字货币的推广发行。建议制定税收优惠政策，对大规模使用数字货币作为业务往来款的单位及个人予以一定的税收减免；制定高新技术产业定向扶持优惠政策，对在边远地区推广使用智能移动终端设备的企业给与财政资金补贴，同时引导电信设备服务商提高服务质量，增加基础设施覆盖地区范围；制定政府部门和事业单位行政政策，为社会公众的资金往来款设立数字货币专用便捷通道等。另外，由于央行数字货币的推广将使传统银行业及相关金融机构、电信运营商的运营成本增加，其中包括软硬件设备配置及运行维护、人员培训、应用场景搭建等费用，相关组织应该在财政资金上予以支持。

二是要配套建设数字货币终端市场和应用场景。建议采用循序渐进的方式在全国推广数字货币。在对数字货币系统性能进行稳定性和安全性测试后，可选择在特定地区进行试点，观测民众对数字货币的接受程度以及应用效果，之后可稳步扩大试点区域范围，不断积累经验，进行系统改进，最后实现全国推广应用。其次是要高度重视数字货币的宣传推广工作。需要通过多种宣传渠道，以民众能够接受的方式介绍数字货币的使用方式和风险防范技巧。可先在商业银行等金融机构设立宣传点，定期开展数字货币教育培训会等，引导民众认识数字货币的优势和便利。然后再针对部分文化素质水平低、老弱病残等社会弱势群体进一步进行宣传和引导，防止出现社会分层化矛盾。最后还需要保证消费者保护渠道畅通，受理因系统故障、密码丢失、电信诈骗等导致消费者资产受损的案件，消除民众对于数字货币资产安全性的担忧。

(四)开展数字货币政策影响研究

央行数字货币的发行流通除了要考虑技术实现的问题，还需要考虑对货币政策和金融体系的影响问题。央行需要从以下方面着手，控制宏观政策风险以确保数字货币的有效发行。

一是要积极研究数字货币发行的基础问题，确保货币政策的有效性。首先，央行在发行数字货币之前，对发行和流通的规则、业务运行架构、对现行货币体系及金融体系的冲击等进行深入的调查研究，充分征询专家意见，制定详细的计划和规则，确保传统货币体系顺利过渡到数字货币体系。其次，央行需要深入研究数字货币体系下的货币创造机制、政策传导机制等，要积极运用多种货币政策工具，如调整金融机构存款准备金等对信贷规模进行调控，确保货币政策对经济的宏观调控效应。

二是要防范央行数字货币发行对现有金融系统的影响。首先，要解决商业银行与中央银行之间的存款竞争矛盾。央行可参考现有的货币存取机制，由商业银行对用户开设数字钱包，数字钱包中的存款属于商业银行，这样就能够维持央行与商业银行的关系，不影响货币的创造机制，同时鼓励商业银行推广数字货币。其次，需要完善现行的外汇管理制度。央行数字货币的发行必将加速资金跨境流通，我国应加快研发进度，尽早提出应对措施，在防范风险的同时持续推进人民币国际化。同时，央行需要制定合理的本外币兑换机制以确保国际贸易结算、居民往来外汇业务的正常进行。

(五)加强国际协作推广数字货币

一是中央银行要加强国际协作。央行数字货币的诞生必将对全球经济一体化产生巨大的影响，应加强国际协作以维护全球金融系统稳定。首先可以通过举办国际高峰论坛、发布央行数字货币白皮书等方式共享前沿信息，加强国际数字货币监管协会的合作，规范央行数字货币的发展。其次可以积极借鉴其他国家央行数字货币的设计框架和发行机制，探索我国央行数字货币的发展途径，保证我国在数字金融领域中的竞争力。另外可以探索建立数字货币国际统一监管标准，联合开发技术方案，积极参与全球数字货币体制建设，有效争取国际话语权。

二是要加快推进央行数字货币研发进程。在面对来自于Libra等超主权货币的挑战时，中国应积极创新，持续推进央行数字货币研发进程。监管部门应密切关注Libra的发展动向，充分吸收其技术优势，加快建立与Libra相称的央行数字货币体系。同时鼓励国内优秀互联网企业如腾讯、阿里巴巴等与央行、Libra合作，加强区块链技术研究，在可能的情况下推动人民币进入Libra储备资产。同时，实施数字经济强国战略，掌握数字技术领域的自主知识产权，建立全球性竞争优势，积极进行数字经济时代人民币国际化、建立全球数字金融中心等有战略意义的课题研究。

三是鼓励中国互联网企业积极开展跨境业务。应鼓励中国互联网企业拓展海外业务，将境内先进的第三方支付技术推广到国际市场，为互联网企业的跨境合作与人民币国际化创造可能性。可以通过以下途径进行：一是与海外旅游业、留学生服务业建立合作关系，随着出国旅游、出国留学群体的扩大，跨境支付将成为巨大的发展契机。二是通过与国外的互联网巨头合作，通过参股入股、并购重组等方式推广国内的先进支付技术，同时广泛吸收国外的先进技术，提升中国互联网企业在国际上的影响力和竞争力。三是在中国相邻的国家推广互联网支付技术，争取合作契机，为央行数字货币的发行打下国际基础。