基层安全监管体制创新思路探析

●李珊珊

（许昌电气职业学院，河南 许昌461000）

街道办事处作为政府派出机关，肩负着繁重的工作任务和重大责任，是基层管理和基层执法工作的缩影。党的十九大报告明确提出要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。①简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举，是深化改革的总开关。在全面深化改革的背景下进一步简政放权的关键在于基层，街道办事处作为基层政权组织的触角，在日常安全监管中的成效将直接影响依法行政、法治政府建设的成效。本文将以沙园街道办事处为例展开相关问题的讨论。

一、基层安全监管现状：以沙园街道办事处为例

深入推进简政放权就是要在还权于市场、还权于社会的基础上，合理配置行政权能，将能够下放给基层的权力全部下放，提升行政监管的回应性。沙园街道办事处位于广州市海珠区西部，辖区总面积1.5平方公里，共有10个社区居委会，2016年总人口7.92万人，其中流动人口1万多人。在简政放权的背景下，目前街道办事处在日常安全监管工作中“看得见、管不着”的体制机制矛盾日益突出，主要表现为：基层安全监管和执法依据不充分，基层安全监管存在“条块矛盾”，基层安全监管力量出现“空心化”。

（一）基层安全监管和执法依据不充分

目前沙园街道办事处的行政执法内容、范围、权限、程序等方面没有统一明确的界定，监管和执法依据并不充分。一些职能部门的执法工作需要街道办事处配合，往往要求街道提供初始的执法信息和程序内容，而又没有明确的依据可以遵循，使街道行政执法工作无力可发，想为不敢为，也使就近执法、属地管理的构想难以统筹。此外，统筹和监督指导执法工作的政府法制工作缺乏有效对接。目前街道尚未设置独立的法制科，上下衔接不够，政府法制工作部门对街道行政执法工作统一协调难于落实。

（二）基层安全监管和执法存在“条块矛盾”

客观而言，当前由于缺乏“顶层”的通盘考虑和设计，导致下放给街道的事权往往缺乏部门的相互合作与协调，使街道办事处承接的“事权”出现“政策瓶颈”。一些部门将管不好、不好管的事务以“属地化管理”之名下放给街道办事处或事实上由街道办事处承担，街道办事处事实上超负荷承接了各个职能部门的部分“事权”。一方面，在“放管服”的趋势下街道办事处承担了职能部门大量的日常检查和监督职能；另一方面，街道办事处却没有相应的监管权限，“借名执法”“借法执法”等问题已经成为制约基层监管效能的瓶颈问题。

（三）基层安全监管和执法存在力量不足

首先，在日常的安全监管过程中，由属地管理的街道办事处承担的监管任务普遍存在点多、面广、线长的特点，开展综合性执法行动时，一般要协调公安、城管、市监、卫计、文化、安监、劳动等多个部门，缺乏自主执法能力，执法力量碎片化，执法效率低、执法风险大。其次，街道监管力量“空心化”的问题普遍存在，与繁重的执法任务不相匹配的是包括人财物在内的执法资源保障不足，被动执法、执法缺位等的现象突出。

二、基层安全监管思路：构建以街道为中心的监管体制

创新基层安全监管思路就是构建以街道为中心的监管体制，即“围绕一个中心，把握两个方向，实现三种转变”。

（一）围绕一个中心

围绕一个中心即以街道为中心。一是街道办事处是辖区内安全监管的第一责任人，街道在政府执法部门授权权限内行使关于安全的职责权限。二是在各街道办事处综合设置街道公共安全办公室，以街道办事处的名义开展涉及安全问题的监管活动。三是街道安全监管实行“条块结合、以块为主”的管理体制，实现城市管理“一支队伍管全部”的安全监管模式。

（二）把握两个方向

对内强化简政放权，厘清街道安全执法的职责边界，依法全面正确履行职能。一要明确下放权限，本着“能放则放、应放尽放”原则，全面梳理行政执法部门在街道的安全监管权限。二要改变权责同构，形成差异化监管事权划分体系，坚持“小机关大基层”，构建“下沉式”体制，防止职责层层推诿。三要预防懒政惰政，避免简政放权放任自流，流于表面形式。四要加强业务培训，不断提升监管人员业务水平。五要争取上级支持，使街道安全执法工作具备“亮证执法”的程序要件。

对外以行政相对人的需求为导向，由管控型执法向服务型执法真正转变。在街道安全监管中要坚持“教育为主、处罚为辅”，对依法应当给予处罚的，要明示作出处罚的事实和依据，并告知被处罚人救济的权利；对违法行为较轻或者没有造成严重后果的，可以说服教育，不再进行处罚；在实施处罚和纠正违法违规行为时，要特别关注和解决行政相对人的实际困难，取得行政相对人的理解和支持，保障执法效果的长期性。②

（三）实现三个转变

首先是从顶层设计到基层设计。结合国家、省基层监管体制机制改革创新的要求和重点，提出未来进一步深化改革所需的基本思路和改革进程，构建符合基层街道办事处实际的安全执法体制机制。

其次是从部门的“条条”到街道社区的“块块”。将街道办事处上的“条”机构并入“块”中，形成“以块为主，融条于块”的组织创新，增强街道办事处的协调管理权。在此基础上，将街道办事处的管理功能与服务功能区分开来，即街道办事处依然保留管理方面的职能，以保证行政目标的实现；而社区居委会或相应的社会服务组织则承担街道办事处原有的服务方面的职能，以此减轻街道办事处的负担。

最后是从街道安全监管“空心化”到“实心化”。目前基层安全监管执法任务重压力大，加上晋升渠道不畅，导致人员流出较为明显，街道监管队伍普遍存在“空心化”。因此，增强街道监管队伍的活力势在必行。

三、基层安全监管路径：明确街道办事处的“底层设计”

政府治理能力和治理体系的现代化，需要在基层尤其是街道办事处这一层级上下功夫，既要有谋篇布局的“顶层设计”，又要有脚踏实地的“底层设计”。

（一）推进基层安全监管条块融合

为保障街道的安全监管和执法力量，沙园街道办事处推行街道“大部制”改革，全面打造与街道大部制相契合的街区治理工作体系，在办事处综治维稳和信访科、城市管理科、社会事务科等科室和城区城管部门所设的沙园街执法队的基础上，综合设置街道公共安全办公室、街道城区治理办公室两个执法机构，破解沙园街道办事处原有机构设置过细、工作合力不强、编制与人力资源配备灵活性不高等突出问题，③进一步融合条块关系、厘顺治理体系、创新监管机制，提升安全监管能力。

（二）加快基层安全监管基本建设

首先，要规范基层安全监管工作职责。根据各部门不同业务、不同行业的特点，结合沙园实际，沙园街道办事处制定《沙园街道安全管理规范化指引》，用清单的形式对街道办组织架构、科室部门职责、岗位职责、规章制度、网格化管理、应急处置等方面的工作职责进行量化。

其次，打造快速处置、全过程跟踪的安全监管平台，实现安全监督管理“智能化”。目前，基于部分网络平台可以定制开发具有快速采集隐患信息、点对点反馈、隐患跟踪整改、案件分类、警示教育、经验推广等新功能，基层安全监管可以借鉴、推广并完善这种方式。街道和社区安全监管人员在日常检查开具书面材料的同时，将发现的隐患图片和文字一键发送给小区网格员、企业负责人、物管公司等相应人员，平台自动跟踪整改情况，超出限期整改时间需要整改一方仍未上传整改完毕的照片或整改不合格的，自动提醒安监人员再次上门督促整改，直至需要整改一方上传自行整改照片并审核通过。在移动互联网平台记录整改案件进度到期自动提醒，既减轻执法人员压力，又避免错漏的可能。此外，被督办对象不用等整改期限到期，可提前将整改后的情况上传到监管平台，执法人员后台审核，若仍不符合要求则直接在平台告知并指导，免去来回路程，大大提高工作效率。

（三）整合基层安全监管执法力量

凝聚社区、企业分散的力量，能够有效解决街道和社区安全监督管理人力不足的问题。街道办可以将规模以上企业、重点场所、小区管理处的安全管理员整合纳入日常巡查队伍，并发放聘书和证件，聘其为街道辖区安全监管协查员，佩戴相关标志，在执法员带领下轮流参与街道组织的安全巡查检查，构建街道、社区和企业多元共治的安全生产监管格局。此外，由于安全监管相对比较专业，街道办可以通过汇总相关的法律法规，有针对性地设计一整套规范的标准，以解决辖区民众、企业怎么做，巡查人员怎么查，执法人员怎么罚的问题。在此基础上，还可以聘请安全专家及城区安监执法部门、法规科室骨干作为街道安全生产巡查执法顾问，指导基层安全监管工作。

（四）加强基层安全监管措施创新

基层安全监管部门要创新监管方式，坚持问题导向，加强事中事后监管，提升科学监管效能。

1.明确重点事故隐患处理机制

制定重要场所、重点企业、关键行业事故隐患的处理机制和要求，在此基础上分类监管与重点监管相结合。如，近年来，沙园街道流动人口已突破万人，出租屋安全已经成为沙园街道安全监管的重要场所，对此，可以通过推广出租屋智能电子门禁系统来确保出租屋安全管理，保障屋主权益，这也是沙园街道目前正在进行的一项工作。对于其他可能存在的安全隐患，应由街道办事处按照属地管理原则定期进行巡查，通过编制日常巡查事故隐患处置流程图、上级转办、督办事故隐患处置流程图、群众投诉（来电、来信、来访）事故隐患处置流程图等制度来有效解决巡查责任落实和监督考核。

2.构建“1+3”消防救援体系

消防问题也是基层安全监管的重点领域，如何发动整合这些力量，最终形成消防监管合力，需要在制度上进行设计。“1+3”消防救援体系主要是以海珠区消防大队为主体，沙园街道城中村（出租屋）兼职消防队，社会企业单位义务消防队，街道各社区的商业、老旧住宅义务消防队互相协作、互为补充的多元化消防救援力量体系，有效发挥应急处置的第一时间、第一现场、第一效能的作用。其中，街道各社区的商业、老旧住宅义务消防队，主要由物业管理公司和热心人士建立。

3.实施基层“三网”融合逐级分包制度

首先统一规范街道网格化管理组织架构、工作职责、管理制度，实现横纵覆盖的立体网格安全管理。然后以网格化管理体系作为实现安全生产综合监管的主要组织形式，构建大网格（街道办）+中网格（社区）+小网格（公司、居民小区和社会单位）“三网”融合逐级分包的制度，每级网格员对应负责每个网格安全管理和巡查工作。居民发现身边安全隐患可第一时间告知片区网格员。此外，还要充分整合安监、公安派出所和其他社会监管力量，促进辖区社会面巡逻防控体系建设。

四、结语

十九大报告提出，社会治理应当朝着社会化、智能化、专业化、法治化的方向迈进。基层安全监管体制创新是国家治理体系现代化的重要一环，也是提升基层治理能力的关键。在行政资源有限性的框架下，只有充分利用人工智能、大数据等新技术和新方法，才能构建起以街道安全监管为中心的新型监管体制，才能不断解决制约基层安全监管效能的瓶颈问题，走出一条务实高效的基层治理之路。

注释

①杨红.天津市深化“放管服”改革的实践研究[J].学理论，2019（12）：40-42。

②王宝静.乡镇全覆盖巡查“无死角”[N].济南日报，2015-08-08（1）。

③刘振杰.以“大部制”改革推动基层社会体制改革不断创新——深圳市罗湖区南湖街道、社区体制改革的实践探索[J].中国民政，2016（24）：53-55。