公众参与环境保护法律问题研究

●高广辉

（西南石油大学，四川 成都610500）

一、我国公众参与环境保护现状

从总体上来看，我国的环境法律体系正在逐步完善，公众参与环境保护制度在我国逐渐建立起来，环境保护工作取得了显著的成效，然而由于我国在这项工作上起步较晚，所以我国在公众参与环境保护方面还存在明显的不足，主要可以概括为以下几个方面：

（一）公众参与环境保护的立法不完善

宪法作为我国的根本大法，对具体领域的法律规范作出原则性的规定，为基本法和其他法律法规奠定基础。同时，虽然我国的《环境保护法》也有专项的模块对公共参与环境保护进行描述，但是仍然存在许多方面的不足，有学者指出：“作为了一个人口和法条都数量巨多的国家，在公众参与环境保护方面我国虽然也做出了许多的规定，但这些条款却模糊且不明确，不具有执行力。”①

（二）公众参与环境保护的程序不尽合理

许多国家采用“自上而下”的公众参与环境保护模式，而我国则倾向于“自下而上”的模式，大部分情况下过分依赖于政府的主导，这就导致在解决环境问题时没有充分考虑社会效益。而环境保护注重的是共同生活的空间，因此在这种本末倒置的模式下，真正的公众参与很难实现。同时，虽然行政机关针对某一个环保事件作出行政决定前，先对相关内容进行宣传，然后以听证会等方式让公众提出意见，但最终的决定却没有完全体现公众的民意，形成了一种“只听取，不采纳”的局面。

（三）社会环保组织力量不够强大

社会环保组织的本质是民间组织，它的设立是为了弥补政府对环境保护管理体制的不足，充分发挥社会和个人的作用。许多国家早已建立了完备的民间环保体系，其对促进公众参与环境保护发挥了极为重要的作用。我国虽然也有一些类似的组织，却因为发展的时间太短而没有成型，既没有专业的人才去支撑组织的运行，也没有相关的理论知识为他们提供借鉴，同时还缺少相关政策的支持，使这些组织在发展过程中困难重重。

（四）公众环保意识不够高

环保意识强调的是公民想要主动地投入到环保中去，是一种价值上的认知，由人们的意识决定所做的行为。一个国家的公民拥有较高的环保意识，就意味着他们会更加主动地采取一些行为去抵制污染事件的发生，这样就会减少污染事件的发生。然而目前我国公民的环保意识还达不到这样的水平。

二、公众参与环境保护的主要内容

公众参与指的是公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。在环境法中确立公民参与的原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸。公众参与环境保护的主要内容主要体现在以下三个方面：环境知情权、环境参与权和环境救济权。

（一）环境知情权

环境知情权通常也被称为环境信息权，具体是指：“公民有获得本国乃至世界范围内的环境状况，国家的环境管理状况以及自身生活的环境状况等信息的权利，这一权利既是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。”②随着社会的进步和经济的发展，越来越多的人意识到保护环境的重要性，因此，在环保的过程中保证公众知情权，确保其能够参与到环境治理工作中，是环保工作的重中之重。

国家通过立法制定相应的法律法规，保障公民能够有效地行使环境知情权，既可以让政府的权力在行使的时候受到有效制约，接受人民的监督，又可以降低环境管理的成本，还可以通过让公众了解周边生存环境，达到信息对称的效果，降低已经发生的环境污染所造成的损失。

（二）环境参与权

环境参与权是公众参与到环境保护中的核心权利，同时它也是一个权利的集合，主要包括四个方面的权利，具体包括：第一，参与环境立法权。参与环境立法权是指在环境立法的过程中，公众有能够介入其中的权利。然而遗憾的是，在我国的现行法律中，并没有侧重强调该权利，这与全球环保趋势是背道而驰的，也不利于我国环境保护工作的开展。③第二，参与环境决策权。参与环境决策权是指行政机关在作出决策进行管理时，公民有权参与维护社会的公共利益。通过这一权利的行使，使公民意识到自己才是环境的决策者，而不是盲目的追随者。第三，环境行政听证权。环境行政听证权要求的是与案件相关联的人在行政机关作出相关行政决定时，有权参与他们举办的听证会，并在会中陈述自己的意见，防止行政机关滥用权力。我国立法对此也有相应的规定，如《环境影响评价法》规定，各级政府和有关行政部门在编写法律法规时，必须将听证会作为必经的法定程序。第四，环境监督权。环境监督权是指公众在日常生活中发现他人或组织有污染环境的行为时，有权向相关的行政机关进行检举或者控告。为了节约政府的行政成本，发挥保护环境的民间力量，我国在《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等立法中都对此作出了原则性的规定。

作为一项集合性的权利，环境参与权不仅具有为实现环境权保驾护航的作用，而且更是建设社会主义生态文明的本质要求。

（三）环境救济权

环境救济权主要是指公众参与到环境公益诉讼中的权利。它最早出现在罗马法中，同时又可细分为私益诉讼和公益诉讼，前者是为了保护私人的权益，后者是为了保护社会的公众利益。

目前环境公益诉讼相对较为最完善的国家是美国，许多先进的方面值得我国借鉴。在美国，一旦有人去破坏环境，公民就会毫不犹豫地动用法律武器去捍卫社会的公共利益，因为他们有相关法律对该行为的支撑。在诉讼的种类方面，一是公众可以直接将污染者列为被告，二是可以将行政机关在环境污染中的不作为作为诉由而将其告上法庭。针对第二种情况，美国的立法机关还对公民作出了一定的限制，即公民在起诉前六十天必须提前告知行政机关，否则不能提起环境公益诉讼。同时还改变了以往的诉讼费用承担方式，由原来的一律由被告承担改为法官具有一定的自由裁量权，可以有效地缓解公民因承担的诉讼费用过高而不去诉讼。

三、我国公众参与环境保护的建议

（一）完善公众参与环境保护的立法

公众参与环境保护，是世界环保潮流的趋势所在，也是我国建设社会主义生态文明的重要途径，这就要求我国在立法上要对公众与环境保护的法律法规进行完善，尤其是从宪法开始，确立公众的环境权，进而从根本上提供制度保障。

虽然美国各州的法律都有自己的特色，但是从共性上讲它们大部分都规定了公众的环境权，比如某州的宪法就明确指出：“公民健康生活的权利不可侵犯，如果有人损害环境，那么大家就应该用自己的权利抵制他们”。④而且在许多国家也存在许多成功的做法，我国应取长补短，将其引用到我们国家的法制体系中来。

（二）发挥民间环保组织的作用

在一个社会运营的过程中如果能够存在适量的民间组织发挥弥补政府智能的作用，那么既有利于公众诉求能够得到及时的满足，也有利于监督政府职能的有效行使，还有利于全民共同把环保工作做好做实。

为了发挥民间环保组织的作用，笔者建议首先应当由立法机关出台相应的法律，规定好它们存在的法律地位，其次由相关职能部门进行有效监管，保证这些组织的成立、运行以及解散都符合法律的程序，最后是鼓励广大群众认可并参与到这些组织中去，在组织中不断地接受环保知识，为国家生态建设出谋献策。通过这一系列的措施，保障公众能够合理地参与到环境保护中去。

（三）健全环境公益诉讼制度

前文已经强调，一个国家建立环境公益诉讼制度的相关内容以及将其引入我国的迫切性，笔者认为应当从以下三个方面建立健全我国的环境公益诉讼制度：

一是要放开原告的起诉资格。“在我国的传统中，只有发生与公众切身利益相关事件，该公众才能去维护权利甚至提起诉讼，这显然不符合社会环境具有公益性的特征”，⑤为此，不仅要让民间环保组织有诉讼的权利，普通的自然人、法人和其他社会组织也应当有这样的权利。二是要改变现有环境诉讼的举证责任。因为环境污染具有较强的专业性，同时普通公民在对抗企业时又处于弱势地位，这就可能导致不公正的诉讼结果。通过建立相关领域的举证责任倒置，让强势的污染者受到一定的约束，保证司法的公正性。三是要建立合理的费用机制。如果让公众在参与诉讼的过程中承担巨额的诉讼费用，这不符合现实常情，因此要通过奖励和降低诉讼费用的方式，让公民愿意去维护公众的权利，而不是因为自身经济利益而放弃公益诉讼。

（四）提高公民的环保意识

只有充分发挥出个人主观能动性，才能使一个人投入到自己想要做的工作中去，在环保上也是如此。只有当国民意识到环境保护的重要性，想要通过自己的努力去做一些改变，公众才能真正参与到环境保护中来。目前从整体上看我国公民的环境保护意识不强，国家、社会、学校等领域都需要重视起来，通过共同的努力提升公民的环保意识。

四、结语

环境保护中的公众参与制度已经得到了世界上许多国家的认可。通过建立健全我国公众参与环境保护的机制，一方面可以提高公民的环保意识，另一方面还可以降低政府的执法成本，以保护环境的健康发展。

注释

①韩德培.环境保护法教程[M].法律出版社，2015：44。

②张盼.论环境知情权[M].商务印书馆，2008：81-82。

③李伟聪.环境公益诉讼中公众参与问题研究[J].法制博览，2014（6）：3-4。

④胡慧芳.浅析我国环境保护公众参与机制[J].政法论坛，2013（7）：165-167。

⑤杜群.我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思[J].法学论坛，2013（4）：88。