行政事业单位合同签订的主要风险与对策

(南京市人力资源和社会保障政策研究中心 江苏 南京 210019；江苏省中医院 江苏 南京 210019)

一、导言

行政事业单位内部控制建设的总体目标是到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，而建立健全合同管理制度是行政事业单位内部控制建设的重要内容。合同管理的控制环节包括：合同签订、履行、纠纷处理等。笔者认为，在合同签订环节出现的风险较后续环节更为显明，而后续环节发生风险往往也是因为在签订时埋藏了祸根。随着行政事业单位经济活动规范要求逐步提高，签订合同愈发频繁，规范合同管理、加强风险防控成为单位内部控制的重要内容。而规范合同签订，加强源头管理更是合同管理的重中之重。

二、风险及分析

当前行政事业单位签订合同时的主要风险，笔者认为主要是基于以下三个问题。

(一)签订合同的标准。对于一项经济活动是否需要签订书面合同?《试行办法》指出合同管理风险评估要重点关注：“是否明确应签订合同的经济活动范围和条件”。制度上看，由于现行规章上没有明确必须签订合同的具体金额标准或其他可量化标准，如果单位的内控制度也未明确，那么经办人员则可能无所适从。常见风险如下：风险一针对应该签订书面合同的事项。单位一般性支出，如购办公用品、耗材等，属于即时结清，经办人员凭发票报销即可。而相对复杂的，如大额的资产采购、执行周期较长的业务委托，由于甲乙双方的权利义务存在较长的约束期间，购买的资产、服务的成果也需要验收后才能支付，因此需要书面合同予以保障。由于二者间没有明确的区分界限，故针对一些金额不大不小，执行周期不长不短的业务，如果内控制度未予明晰，经办人员往往为了简化手续而趋向于不签订合同。风险二针对补充约定。实践中，由于经办人员签订合同的法律意识不强，合同签订流于形式，原有条款权责不清，必须通过补充约定来推动合同的履行，而对于这些后续补充的条款或附加项又未以书面形式体现，导致合同风险。

(二)签订合同的程序。如何签订一份合同，要经过哪些流程?经济合同具有专业性强、内容繁杂、牵涉范围广的特征，合同签订一般经过调查、研究、文本拟订、谈判、审核、签订环节，因此行政事业单位在签订合同前应履行调查、研究、审批等必要的程序。《试行办法》指出：“单位应当建立合同履行监督审查制度”、“对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作”。如果没有履行，那么在执行过程中，则可能导致合同约定目标不能实现，单位利益受损。常见风险如下：风险一针对调查程序。签订合同前如果未对乙方的主体资格、信用状况、履约能力等进行审查，则有可能导致合同无效。风险二针对研究程序。对于一些重大经济或法律关系复杂的合同，审核人员或因专业素质欠缺而未能发现合同中的不当条款。风险三针对审批程序。如果对合同内容把关不严，或未经法定审批，又或未妥善保管合同用章，对合同缺乏统一管控，导致违规签订合同，均可能造成法律纠纷，导致单位利益受损。

(三)签订合同的要素。不同类型的经济活动，在签订的合同需要包含哪些内容?具备哪些基本要素?合同是面向未来的，一旦发生纠纷，合同是维护自己利益的法律武器。如果单位的内控制度对合同的构成要素缺乏规范，那么就容易导致经办人员好逸恶劳，仅选取部分要素，又或者直接使用乙方格式合同，导致单位利益受损。从实践上看，行政事业单位签订的经济合同更多的关注合同双方权利义务关系，标的的数量、质量，价款及支付方式，而对其他要素重视程度一般，常见风险如下：风险一针对落款。行政事业单位签订的合同，双方落款签名和时间经常被人忽视，填写签名和日期的地方出现空白，容易给合同的执行带来不必要的误解，在合同发生违约时也给维权带来不利影响。风险二针对违约责任、解决争议的方法。《试行办法》指出合同管理风险评估要重点关注“是否建立合同纠纷协调机制”。其中“违约责任”、“解决争议的方法”属于合同纠纷协调机制的重要内容，如果事先不予明确，难以有效保障权益。风险三针对不同类别的合同采用的合同样式。从实践上看，行政事业单位往往更多的选择在乙方提供的格式合同基础上协商修订具体条款，比如最常见的买卖合同，单位购买同类商品或服务，但因供应方不同，提供的格式条款各有不同，所包含的要素也不同，合同质量参差不齐。

三、对策与建议

为降低合同风险，保障单位利益，以问题为导向，针对性提出以下建议，以加强内控建设，提升合同管理水平。

(一)明确合同签订的范围和条件。定性与定量相结合，建立切实可操作的评判标准。金额标准可结合单位的经费审批权限，性质可从执行周期角度划分为即时结算和非即时结算。比如一个单位经费审批权限要求超过1万元必须集体决策，该单位合同签订的范围和条件可以明确为：“涉及经济业务的对外协议，除即时结清方式外，1万元以上必须签订书面合同”。此外，应规定补充条款必须以书面形式签订。如此，经办人员便有据可依、有章可循。

(二)明确合同签订的流程和职责。1.建立合同调查报告制度，明确经办人员前期调查职责。合同签订前，必须履行调查程序，出具调查报告。内容可涵盖对采购需求以及供应方资质等进行调查，以论证采购事项的必要性、合理性、可行性。2.建立合同集体研究制度。涉及较高专业技术水平和复杂法律关系的合同，应加强集体研究，并明确各参与部门和人员的责任。比如联合法律、技术、财务人员共同参与，分别对核法性、专业层面、预算管理等多角度进行研判，必要时聘请外部专家。对于重大合同经相关专业技术论证并由领导班子集体科学决策，并在单位层面通过“三重一大”等长效机制保障。3.建立合同授权审批制度。要明确归口管理部门和关键岗位职责，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和责任，建立重大事项集体决策和会签制度。设计并执行合同经办审批单据，通过单据控制串联合同管理全过程。

(三)明确合同签订的基本要素。合同的条款应包含合同法规定的基本要素：1.当事人的名称或者姓名和住所；2.标的；3.数量；4.质量；5.价款或者报酬；6.履行期限、地点和方式；7.违约责任；8.解决争议的方法。合同在签订过程中要树立维权意识，主动拟订合同文本。单位可根据实际，制定不同类的合同示范文本，这样既提高效率，又降低风险。

四、结语

综上所述，合同管理是行政事业单位内部控制的重要内容，而规范合同签订工作对合同管理至关重要。行政事业单位不仅要树立正确的风险防控意识，还要建立完善的约束机制，从而提高风险防控能力、保障单位利益。