我国分布式光伏发电发展面临的挑战与法律建议

(中国石油大学(华东) 山东 青岛 266580)

国家能源局强调，应优先发展分散分布的可再生能源。近年来，我国光伏发电稳步推进，技术水平提高，成本显著降低，开发建设质量、消费和利用水平显著提高。为建设清洁低碳、安全高效能源体系发挥了重要作用。我国电力需求仍处于平稳增长态势，发展好、利用好分布式光伏发点有利于促进清洁能源发电。

一、光伏产业发展现状

(一)光伏发展背景——潜力巨大。为了人类共同美好的未来，以及遵循可持续发展的原则，开发和利用清洁能源是重要工作，其中太阳能发电是能源转型的关键因素之一。科技的创新发展，再加上相应的配套设施加以完善，太阳能发电技术逐渐提高，为光伏产业发展提供了良好的土壤。随着清洁能源概念的提出，传统的工业能源为环境带来许多不可逆的破坏，逐渐将会被新型能源所替代。太阳能发电将成会为未来世界电力的供应的重要来源，基于此，光伏产业的发展形势将会十分可观。搭配相应的法律政策，将分布式光伏产业投入市场，既可以减少对环境的破坏，还可以成为减小贫富差距，实现共同富裕精准扶贫的伟大目标。

(二)国际发展现状——势如破竹。人类社会的不断发展，对于自然界能源的需求与日俱增，电能则是众多能源种类中我们不可或缺的一种。产生电能的方式多种多样，有火力发电，水力发电，核能发电，但是这些方式都会给生态环境造成破坏，因此寻找新型能源来以更清洁绿色的方式产生电能，满足人类要求的同时，做到人与自然和谐相处。光伏发电的方式应运而生，为电能的产生提供了新的路径。过去几年光伏发电从2013年的135.76GW，逐步增长到2017年的386.11GW，再飞跃到2018年的480.36GW，在五年时间内，达到了成倍的增长。从数据中可以看出，光伏产业在国际社会中发展势不可挡。

(三)国内发展现状——稳中求进。我国光伏发电行业在国家政策支持下突飞猛进，其中分布式光伏发电更是狂飙突进。数据显示，中国太阳电池的生产量约占到世界产量的33.1%，可以说硬件设备很完善，但光伏市场的应用仍指向国外。我国光伏市场应用份额不足1%，即光伏产业主要面向出口发达国家。光伏产品的出口与国内的实际应用不成比例，导致其实质发展陷入瓶颈。

从我们的实地考察中也可以发现，虽然中国目前具有创造太阳能电池的实力，但是在国内市场的投入应用比例甚微，即使投入市场，在农村，街道办这些基层组织间，由于该产业需要高成本的投入，因而造成的实际使用率不高。因此，光伏产业在我国的实际应用发展，还处于一个摸索期，需要更多的政策法规出台予以鼓励支持，除此之外，与光伏产业相关的配套发展设施也需一并发展。

二、光伏困境

(一)上网难题依旧存在。国家颁布各种政策促进新能源发展的目的从长远看不仅仅在于保护环境、保障能源供给安全，更重要的是让人们可以公平合理的价格使用电力资源。广受政策补贴的分布式光伏发电着实存在间歇性、可调度性低的不稳定特点，但新能源的发展与传统能源不断的发生摩擦。

目前，在传统能源占主导地位的局势下，有些地方采取各种阻碍措施限制光伏发展。比如光伏发电上网程序复杂困难，对光伏企业利益不予重视，对电网并轨配置系统不积极更新优化。

(二)光伏发电消纳危机。在13年推进光伏发电发展之后，光伏装机量不断增高，直到18年5月31日，531政策落实，对光伏发展速度进行限制，但在大好前景之下，每年的装机量都突破满额。如此庞大的电力供应量，对电力消纳提出了挑战。

在发电模式的多样性下，传统的火力发电、水力发电，新兴的风能、潮汐能发电等等并存的情况下，光伏发电产业的消纳空间必然会压缩。电力送不出去，无疑会成为钳制光伏发电产业发展的关键因素。

(三)国家补贴困局。在国家大力补贴的政策之下，光伏产业迅猛发展，一些企业对装机规模速度的单纯追求使得补贴资金缺口越来越大，当然补贴对产业创新的促成也是至关重要。

截至2018年底，光伏补贴缺口已达600亿。此外，5.31政策的各项措施使光伏产业进入寒冬期。诸多举措如分布式光伏规模受到限制、调低上网电价、补贴标准降低等对势头正猛的光伏产业当头一棒。虽然政策出台之后，光伏产业向良好方向转向，但对于长周期、投资大、低回报的光伏产业，在补贴资金拖欠的情况下，往往面临较大的压力，资金流可能随时断裂。

(四)光伏绿证。2017年1月国家发改委、财政部、能源局三部委联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知(发改能源[2017]132号)》，标志着我国绿色电力证书制度正式试行。现阶段绿证不同地区定价差异较大，使得市场交易风险因素增大，影响光伏绿证价格的因素过多，如光伏成本、并网花费时间等。

绿证自愿购买，但绿证制度对企业吸引力明显不足，大多数企业购买绿证意在宣传。目前绿证不许进行二次交易，无法参与更多回合的交易，也无法吸引更多的资金和企业进入光伏产业，一定程度上降低了市场活力。

三、对我国光伏发电发展的法律建议

(一)完善相关政策，解决上网难题。绿水青山就是金山银山，2019年，发改委、国家能源局发布的风电、光伏无补贴平价上网政策中提及，不得将在本地投资建厂、要求或变相要求采购本地设备作为项目建设的捆绑条件。地方政府应当着力推动清洁能源相关产业发展，不能按照传统思维着重于带动地方就业的制造业发展。山东省发布的《2019年全省电力工作要点》即指出：推进电网与互联网融合发展，积极适应新能源接入形势，加快智能电网建设，提供电力资源配置能力。

除配套电网设施的建设更新，可在电力配送供给制度上，推进化石能源给清洁能源调峰，实行精准配电制度。在光伏发电产业发展较为发达地区，确定区域年用电量，在该区域内匹配足量清洁能源装置以保证该区域年用电量，在发电量供应不足时，利用火电等传统能源进行调峰补给。当地政府有关部门要从长远角度出发，提供便利服务，简化、规范光伏发电上网程序，引领好企业在政策支持下推进光伏发电的发展，进而促进良性市场竞争，带动地区经济的发展。

(二)把握市场趋势，促进电力消纳。在光伏发电快速发展的当下，需要更多关注的不仅仅是装机规模，电力消纳能力更是根本。没有足以消纳电力的市场，会出现发电量过剩被弃的情形。不能只谋求规模扩大，而不重视保障之策。如果仅追求光伏发电产业的发展速度，只求产业规模不断扩大，而忽视对应的电力消纳，则可能会发生电力供应大于市场需求，从而导致光伏发电被市场弃置的情况。新能源发展规模增速大于市场需求增速，应做好太阳能光伏发电发展规划，省级做好电力工作要点指导，推进电力需求侧管理，最大限度减少弃光电量。

此外，在如此竞争激烈的市场，需要拓展消费途径，开拓新需求消纳电力。例如，利用电力调度进行异地可再生能源电力消纳，对重污染地区增加环保能源供给，逐步改变能源结构，达到降低大气污染与电力消纳一举两得；增加就地消纳量，优化电力供暖，创造电力供暖市场。

(三)明确法律规定，推动光电发展。能源供给侧改革的核心是实现能源结构的优化调整和资源的重新配置。能源作为最重要的资源要素，离不开法律的支持。

环境友好型的光伏发电不同于传统火电，无需进行燃料燃烧，有利于环境保护。但是对于分布式能源来说，本身处于弱势地位，缺少法律的支撑，不易实现绿色发展。《能源法》现已颁布草案，其中第四十五条、第四十七条分别就可再生能源消纳保障制度、可再生能源开发做出了规定，并要求市场主体完成消纳可再生能源发电量。财政部、国家发改委、国家能源局发布的《促进非水可再生能源发电健康发展若干》中，建议全面实施绿色电力证书交易，引导企业通过绿色证书交易获得相应的替代性财政补贴。

这一系列举措着实有利于大力推动光伏发电跻身电力供应，不断提高经济效益。但是就切实保障能源供给的稳定性和价格公平合理性，仍需法律及有关政策的继续推动。例如：对光伏发电企业，补贴鼓励建设蓄电站，配合电网完成变压并网，降低电网企业配电压力；对具有垄断能力的电网企业，督促其实行电网开放，收购光伏发电量。

四、未来展望

我国用电量需求十分巨大，结合我国于巴黎协定的承诺及可持续发展战略，从长远来看，光伏发电，以及包括海上风电、陆上风电、光热发电、生物质发电等可再生能源发电项目都有好的发展前途。因此，国家已制定的相关法律必须贯彻落实，并在已有法律基础上广泛调研，不断发现光伏扶贫中的法律问题。针对现阶段光伏发电中存在的问题，及时分析原因并予以解决，逐步扩大消费市场，开拓新需求，使已装机的发电站所发电量得到充分利用。

此外，调动光伏发电承包者积极性，运用市场来调节供需，以使电力能够融入市场体系，让市场和收益成为光伏发电继续实施的动力，使光伏发电除个人使用之外能够成为企业的稳定收入来源。同时对市场进行必要的调节，既不能让企业吃亏，也不能扰乱破坏市场秩序。国家补贴政策执行结束后，地方政府也要时刻关注光伏发电问题的后续，为其提供政策支持。

光伏发电作为清洁能源，对于我国可持续发展具有重要意义。多方主体要共同持续探索新模式，在本阶段收效良好的情况下可以适当考虑进行更大范围的推广，鼓励企业带动和帮扶。各地也要根据地方实行情况进行考察，做好下一步规划，因地制宜。

全球光伏发电都在不断发展，其他国家的光伏市场也在不断成熟，中国光伏发电发展过程中的经验和问题都要与国际进行交流，多了解新模式，新技术，及时引进和推行。不断将中国经验介绍到有需求的国家，展现大国担当。