推进基层事业单位内部控制有效建设的思考

王彬彬

（吉林省公路路政管理局柳河分局，吉林 吉林 135300）

在这个各级行政事业单位全面深化改革的关键时期，按照事业单位的工作和业务是否具有营利性质，可以将现有的事业单位分成具有非经营性质的事业单位和经营性质的事业单位。经营性质的事业单位内部控制可以参照企业内部控制的相关要求进行进一步的规范。本文着重对非经营性质的事业单位从内部控制有效建设的意义出发，结合目前基层事业单位内部控制建设的现状及面对的问题，提出推进内部控制在基层事业单位有效建设积极得到落实的相关对策。

一、基层事业单位内部控制有效建设的意义

十九大报告提出中国特色社会主义进入了新时代的历史方位，明确了全面深化改革中坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的这个重要战略任务。在这个新时代的背景下，推进基层事业单位内部控制有效建设被赋予重要的意义。

（一）有利于各层级事业单位内部管理得到有效落实，为对外提供有效财务信息提供保证。

在《行政事业单位内部控制规范》中“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”从概念中可以看出，内部控制是单位为实现控制目标制定各项内部管理制度以及落实这些制度所需的控制程序和措施的一个完整规范过程。在财政部2015 年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。

基层事业单位内部控制建设的有效组织和实施，是整体事业单位经济活动合法、合规的最基本保证，为单位资产安全和有效使用提供了制度保障，更为最终单位对外提供财务信息的真实有效提供合理的保证。

（二）有利于提升公共服务的效率及效果，推进廉政建设，更好接受社会监督。

我国管理国家和提供公共服务的职责均由行政事业单位提供，通过进行资源或资金的直接分配，在各项实施环节中制度化、规范化、透明化，抵制分配不公和极大浪费，维护社会公共利益，使其提供公共服务的效率和效果成为评价其履职尽责的重要指标，推进廉政建设接受社会监督，真正促进“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制在基层得到落实。

（三）有利于促进行政事业单位的内部控制体系建设

我国的事业单位是由国家设置的带有一定公益性质的机构，其内部控制体系涉及的范围相当广泛，基层单位多，经常性、非经常性业务活动多，国家投入大量资金，其使用的效果、运行的好坏真接影响国民经济是否健康发展，这使得内部控制体系建设尤为重要，基层事业单位的内部控制建设的每一个细节、每一项关键点的有效性为整体的内部控体系建设提供根本保证。

二、目前基层事业单位内部控制建设的现状及存在的问题

基层事业单位是各种组织中的最基础层，它跟群众的联系最直接。基层事业单位的内控管理是否能得到有效的、科学的落实，是关系政府治理能力整体提升的关键。目前，基层事业单位人员编制定额有限，涉及的业务事项却是最繁杂，机构人员专业性较弱、老龄化重、“一人多岗”、“一个多责”等情况在基层单位较普遍存在，也因此突显了很多的问题需要解决完善。

（一）基层单位内部控制建设仅留于表面，应付工作，缺乏客观性。

一套科学、高效的内部控制体系建设在基层开展的可行性是需要从客观实际出发的，这样才能发挥其促进性的作用。但因为管理机制、管理理念等方面的原因，在基层单位的内部控制建设方面依然存在一些问题。

举个例子：按照各级部门的要求，层层下发分配的各项业务工作都会最终归集到基层单位，由于人员少、事务多、上报时间紧等原因，使得基层在各项工作开展过程中，在某些方面不得不流于表面，应付了事。最为典型的就是单位领导对内部控制重视程度不够,制定内控制度照搬通用规范或上级部门制度，形成的本级内控制度成为挂在墙上、印在纸上的表面文章,只是为了应付上级机关检查。这种工作的态度和做法就像疾病一样从领导干部传染给每一个工作人员，内控制度仅被看成财务部门或财务人员的一项工作，这样实在无法为内部控制制度建设及有效执行营造出良好的内部环境，内部控制在基层工作质量难以提升。

从上面的例子不难看出：1.组织机构设置不合理，内控组织只能形同虚设；2.内控制度不结合单位实际，套搬上层通用制度，缺乏可操作性；3.内部控制建设意识淡薄，内控管理的理念至上而下未形成。

在基层，从领导到员工依然停留在内部会计控制，按传统观念进行工作，上从领导“一支笔”，下至员工凭惯例或经验去完成工作，全员思想意识上不去，参与性不强，内控制度设计、执行流于纸上谈兵，没有有效运行到工作当中，发挥其应有的效力。

（二）基层单位内部在执行与监督评价管理方面机制不健全

单位内部控制执行中无论从单位层面还是业务层面，在各个管理控制中都要对每个关键环节的风险加以防范并制定相应的控制措施。目前，在进行事前、事中风险控制提高内部控制效率和效果的同时，内部控制的评价与监督方面仍略显滞后。

单位内部控制的全过程的评价和内部监督方面的欠缺以及内部控制评价监督考核指标的制定与单位绩效考核、监督审计、激励奖励等机制未形成合力，不能将内部控制过程中的问题进行事后量化、责任细分，导致问题或漏洞依然无法避免。

（三）单位内部控制信息化建设仍滞后

单位的内部部门之间信息不对称，缺乏沟通协作，在降低工作效率的同时，由于相关内部信息被局部人控制，不透明、不通畅，经常会发生因相关业务层面信息不对称，导致问题无人负责或推卸责任的情况。比如，在交通部门，出于路网设置管理的原因，工作地点分布比较分散，在资产采购、调拨、使用、管理等方面的控制和风险防控中就会出现采购部门与财务部门、资产管理部门信息不对称的情况。

三、基层事业单位内部控制建设有效落实的对策

我国政府部门在现阶段已经极为重视基层行政事业单位内部控制的发展情况，先后组织行政事业单位积极开展《行政事业单位内部控制基础性评价》、《行政事业单位内部控制报告管理制度》等推进行政事业单位加强内部控制建设。基层事业单位应该正确认识自身存在的问题，并解决处理好，使此项工作落实到位。

（一）提高基层事业单位全员对内部控制建设的思想认识，转变理念，调动全员参与的积极性。

首先，在原有已建立的内部控制制度的基础上进行全员的培训学习，把内部控制建设的理念运行于整个单位组织、人员、业务活动的全过程。

其次，在学习并提高内控建设思想认识的基础上，调动全员结合单位各科室实际情况，开展原内部控制建设的集体讨论，制定一套适合本单位实际的内部控制制度。

再次，培养内部控制专业型人员，不仅要具备必要的专业知识和技能，熟悉国家有关法律、法规、规章和会计制度，同时还应具备良好职业道德。增强他们对风险分析、应对能力，以及面对全新业务时的分析、应用能力。

最后，在内部控制制度基础上，按部门进行细分，制定出一套可操作性强的内部控制流程简图，方便每一位人员的实际操作。

（二）健全单位内部控制自我评价和内外部监督机制，有效防止内部权力滥用。

在科学合理规划单位、业务层面合规、合法的内部控制制度及风险防控的同时，加强内部评价和内部监督工作。

内部控制自我评价应由事业单位全员共同利用系统化的方法来进行。在内部控制自我评价过程中，首先，应设立全面的评价指标，评价指标全面渗透到评价单位内部控制的全过程，涉及所有业务和全体人员；同时，评价指标要以事实为基础，指标结构科学、清晰、合理，评价指标要具有独立性，保证评价各个环节独立。对于内部控制制度自我评价过程中发现的问题，应结合事业单位内部控制特点制定改进措施。

内部监督的实施是独立于组织实施和日常管理的工作部门来承担的，需对内部控制制度建立与执行情况进行定期或不定期内部监督。

基层单位通过每年的内部控制自我评价、内外部监督与单位的绩效考核、激励奖惩等机制形成合力，制定适合本单位的问题量化清单、对责任人进行年度绩效考核，真正做到有效防止内部权力滥用，强化对内部权力运行的制约。

（三）发展单位内部办公系统软件，提高优化各部门办公流程的同时，改善信息沟通不畅的问题。

结合现代化技术，对事业单位内部控制的手段和方法进行及时的更新和补充，实现事业单位内部控制朝着现代化、科学化的可持续方向发展。通过办公系统软件的优化，为单位内部部门间资源共享提供了保证，促进业务办理的及时性、有效性，在提高办公效率的同时，有效防范由于信息沟通不畅而导致问题无人负责的内部控制风险。

结束语

内部控制建设是一项与时俱进、任重道远的工作，随着外部大环境的不断变化，内部控制建设若想提高其有效性，也要随之实时的更新。基层事业单位作为提供第一手数据的一线单位，更要结合自身的特点，在机构改革的大背景下，积极主动做好单位内部控制有效性建设，以提升单位整体管理能力，为单位开展经济活动、强化权力运行、提高服务效能和治理水平发挥积极的作用。