PPP模式下存在的工作难点及措施的分析研究

林菁菁

漳州市城市建设投资开发有限公司

1 引言

随着经济的快速发展和城市化进程的加快，“一带一路”倡议的实施增加了对基础设施和公益设施的需求。然而政府的财政预算计划是有限的，因此迫切需要适当的筹资模式以减轻政府财政资金的压力。PPP（Public-Private-Partership）是国家与社会资本之间合作的融资模式。国家与社会资本之间的合作模式具有很多优势，例如投资主题多样化，经济效率高和适当的风险分配。

PPP 模式的优势体现在可以减少政府财政压力，因减少前期的资本性投入较高，通过PPP 模式引入社会资本能够降低短期的建设资金，有利于缓解政府的财政压力，转变为分期付费的形式。近年来，政府高度重视PPP模式在金融领域的作用，并采取了各种措施来支持PPP模式的发展。尽管中国PPP的发展动态非常强劲，但PPP市场仍处于起步阶段，在供应和管理方面都表现出特殊性。项目在进行可行性、投融资、运营管理及经济效益等一系列研究测算过程中，因许多因素限制了项目的有效实施，不可避免地导致PPP 模式发展的复杂状况。以下为PPP 模式下存在的工作难点及措施。

2 PPP模式下存在的工作难点

2.1 机制不健全

目前，对重大国家建设项目的建设过程中的投资进行监督和检查的主要职能部门为发改委。该部门的主要职责为对不同行业和工业项目的投标监督和执行进行有效管理，比如说，建设，水利，运输和购买进口设备由负责建设，水利，交通和对外贸易的行政部门制定提供。投资运营监控由部门分散监控，很难进行跨部门审查，这可能导致跨职能的工作产生多个领导、多个标准、任务细化等情况，使得项目的施工监督被制约，工作效率降低且腐败现象普遍。同时，我国未出台有关PPP 模式下融资的相关法律，现有的法律体系中不包括诸如项目融资和长期运营管理之类的内容，且可执行操作性不强。总体而言，这类特殊的地方性条例易与其他地方性文件产生冲突，甚至和上级法律有所违背，无法保证这类规定的系统全面执行。不仅如此，政府还缺乏连贯有效的监督，把管理处于中心地位，忽视调查和制裁的重要性，导致违反了法律法规不能及时纠正并惩罚。一些法律规定非法活动的制裁相对较轻，这导致违法成本相对较低[2]。

2.2 风险分担没有相应结构

PPP 项目的资金投入一般涉及大量资金，周期长且参与者众多，并且具有一定的风险。为了缓解资金带来的压力，政府相关机构会将风险转移至社会资本中，这不利于项目的建设，反之可能会滋生更多问题。政需要投入更多资金用来增加风险转移的成本，或者因私营部门承担了许多风险而未获得合理回报，从而使项目难以为继。因此，在合同阶段充分分担风险是成功实施PPP 项目的先决条件，但由于存在风险加上尚不清楚如何根据项目经验进行风险分担，适当的风险分担限额也比较困难。政府一直是实施PPP 项目的主导者，而私营部门则是最弱势的部分。因为一些因素，政府能够拒绝履行合同义务，不利于私营部门项目的进展，进而导致项目失败，加上PPP项目的社会资本积极性下降，不利于PPP项目的发展。

2.3 评判标准没有统一性

《政府采购法》明确规定，公开招投标是国家政府采购的主要方法，PPP 模式下的项目可通过公开招标有效地防止腐败行为。但在中国PPP 项目的采购过程中，它仍然基于通用招标系统，无法满足其特殊性[1]，存在制度和法律不完善，缺乏对项目整体运营管理的经验，且投标评估标准的主观性强。无法通过招标真正为PPP 项目提升经济和运营管理效益，甚至许多PPP 项目无法按项目合同条款执行。所以相关法律机制的完善，有利于PPP项目的顺利进展。普遍使用综合评标法的项目其评标标准和要点不确定，没有具体的依据，报价部分仅占据一定的比例比值，但是量化无法对其他因素进行确定。因此，因主观判断而导致的评估专家的评估缺乏科学合理性，并且存在一定的人为主观意识。因为PPP 项目具有较长的合同期限，投标企业需要参与到全生命周期中，且能够达到条件的投标企业数量有限，因此导致用于评判审查PPP投标资格的条件相对宽松。为减轻资金压力，相关单位主要在评估环节对融资计划进行评估，建设和后续发展，却往往忽略绩效和社会责任等因素对项目建设产生的作用，可能造成PPP项目的崩溃。

2.4 社会资本中标后审批难以推动

由于PPP 市场目前仍处于起步阶段，在行政审批制度方面未明确相关规定，故社会资本中标开展后续行政审批工作将面临打破常规的问题。由于项目业主的变更，考虑其立场的不同，审批部门对社会资本报送的方案设计、概预算审查、竣工验收、产权办理、审计等存在争议，导致社会资本中标后难以推建设。审批工作的滞后将影响项目开工建设，影响整个PPP 项目的服务期限。

3 PPP模式下项目问题的解决方案

3.1 建立健全相关法律法规

尽快出台针对PPP 模式下的建设项目规章制度和法律法规，减少不符合PPP项目服务的规定，避免了下级法律条款之间的冲突，以及下级法律与上级法律之间的冲突，并逐步实现完成了项目管理的标准化和规范化。另一方面，还可以增强有效的法律法规的功能，制定实施规则和行政法规，完善标准，明确权利和义务，并定义科学方法和法规以及评定审查标准，使项目程序更加科学具体，减少错误，创造更加开放、公平、公正的竞争环境。与此同时，实施机构在开展PPP 项目可行性研究报告编制阶段，应及时与有关部门沟通掌握建设方案控制性指标，确保可行性研究报告满是建设要求，以便社会资本中标后需按有关部门的要求重新优化方案，加快方案审批的进度，避免项目投资估算存在调整的风险，保证财政承受力论证和物有所值评价有效性。

3.2 招投标过程的监管机制需要进一步完善

目前，分散管理形式为我国投资监督的主要形式。为确保未来的良性发展，建筑市场需要建立健全完整统一的监管体系，不讲行业分支机构区分开来，而由国家发改委组成，各级质量控制服务机构，纪律监察部门以及各行业协会组成。当地的管理机构由国家监管机构直接管理。创新招标和监督方法，改善员工的培训和学习环境，建立各种平台并专注于培训和提高主管监管部门的专业水平。在科技的辅助作用下有效提高机构管理的信息化水平，实现资源的整合，不断扩大监测领域，逐渐构建完善的监测体系。建立相应的信誉制度和奖惩制度，对诚信度较低的公司和员工实施重点监管，对其参与加以限制。同时，加强对建设项目中违法犯罪问题的调查和惩罚。

3.3 建设项目招投标制度的优化

使招投标制度趋于公开和透明，更新和完善科学、先进的方法，旨在进行风险分配，定义适当的风险限额并实现最佳的风险分配方案。制定详细的规章制度，明确和深化双方的权利和义务，规范参与各方的行为，惩处严重的违法行为并防止因责任不清而造成负面影响。完善评价制度，科学制定评价方法和标准，提高招投标审查的客观性，预防主观评价的影响。对招标模型进行多方面的评估，从资金、成本、技术、管理、信用、绩效和社会责任的角度进行全面审查，以确定中标人[4]。完善PPP项目的市场环境，坚持公平竞争的原则，确保项目顺利建设和运营。

3.4 实施方案阶段梳理项目全过程审批意见

实施机构在配合专业咨询团队制定PPP 实施方案阶段，应梳理社会资本中标后的各项审批事项，全面考虑项目有序开展，在充分征求相关单位对项目审批提出意见，并将较容易存在分歧和争议的审批环节编入实施方案，并报送市政府研究审批，以合法有效地的方式确PPP投资项目的可行性。

4 结语

随着国家基本公共服务的蓬勃发展，PPP 模式的深入推广和国家相关政策的支持，更加全面完善的PPP 模式将进入一个新时代。作为PPP 模式的研究人员和项目实施者，不利的发展因素在这一阶段不可忽视。PPP 项目不同于传统的项目，在具体实施过程中发现的问题应引起更多关注。笔者认为，强有力的法律法规，强有力的行政监督和招标机制可以填补空白和漏洞，并促进PPP项目的可持续发展，实现各方共赢。