广西高速公路BOT 项目服务区经营管理利弊分析

宁丽燕

摘要：广西高速公路BOT项目较多，加之受到现有经营管理模式的制约，一直以来存在管理难的问题。文章分析了广西高速公路BOT项目服务区经营管理现状与利弊，提出了今后BOT项目服务区经营管理的思路。

关键词：高速公路;BOT;服务区;管理

0 引言

截至2020年4月，广西高速公路通车里程为6180km，高速公路运营公司有29家，共有服务区129个（均为双侧服务区，下同）。其中广西交通投资集团和广西北部湾投资集团所属及控股的高速公路运营公司12家，服务区95个;机场高速公路运营公司2家;高速公路BOT项目运营公司（以下称BOT公司）15家，管辖高速公路里程1470km，服务区34个。广西高速公路BOT项目较多，虽然在一定程度上解决了广西作为西部欠发达省份高速公路建设资金筹措难的问题，但由于BOT公司管理模式的特殊性，决定了其在服务区管理过程中难免存在难点和不足。本文从广西高速公路BOT项目服务区管理现状入手，分析了BOT公司现有服务区经营管理模式的利与弊，并提出了今后BOT项目服务区管理的几点思路，以期为业内同行提供一些参考。

1 高速公路BOT项目服务区管理现状

1.1 BOT项目服务区经营管理模式

目前广西绝大多数的BOT公司都在项目建设期内以1个服务区数千万元不等的价格把服务区经营权整体转让给承转企业，再由承转企业负责服务区的建设、经营和管理（少数BOT公司负责服务区建设，建成后交由承转企业经营和管理），承转企业的服务区经营期限与BOT公司的高速公路经营期相同。服务区建成之后，加油站、便利店由承转企业或其下属单位自营，餐厅、汽修厂则由承转企业招标租赁给第三方经营，服务区保安、保洁、服务设施维护等公益性项目管理由承转企业负责。BOT公司负责对管辖路段服务区的卫生、安全、文明服务等进行监督管理。

1.2 BOT项目服务区经营管理现状

广西高速公路BOT项目15家公司的服务区经营权除了桂林绕城高速公路、桂林至三江高速公路沿线服务区由业主关联公司负责经营管理以外，其余26个服务区经营权分别转给中石化广西石油分公司（以下称中石化）和中石油广西分公司（中石油）。其中中石化23个，中石油3个。因为服务区承转企业中石化和中石油的主业是加油站经营管理，所以承转企业自营加油站和旗下品牌便利店（易捷与昆仑好客），其他餐厅、汽修厂和部分便利店则租赁给第三方经营。由于一方面承转企业以加油站经营为重，以其他服务项目经营为轻，同时以降低成本、追求利益最大化为目标，对公益性服务项目的投入较少;另一方面BOT公司存在“以包代管”“事不关己”的想法，对服务区缺乏有效的监管，致使BOT项目普遍存在服务区服务功能不够完善，服务质量不高，服务能力有限，管理不到位等现象。

2 高速公路BOT项目服务区现有经营管理模式的利弊

2.1 有利之处

2.1.1 有利于减少项目建设成本，加快资金回笼

BOT公司在项目建设期就把服务区经营权整体转让，由承转企业负责服务区的建设、经营和管理。BOT公司通过转让服务区经营权，不仅得到一笔转让费，同时还能省去服务区的建设费用，节约了项目建设成本。若是项目建设资金紧张，这些转让费无疑起到了及时雨的作用，对加快项目资金周转较为有利。

2.1.2 有利于降低运营管理成本，节约费用支出

高速公路BOT项目建成后，BOT公司开始运营高速公路。由于服务区已整体转让，BOT公司自然无须承担服务区的运营管理费用。在高速公路开通初期，通行费收入往往较低，大多数路段都处于亏损状态，而省去一笔服务区运营管理费用，对BOT公司而言是降低了运营管理成本，节约了费用支出。如G65包茂高速公路桂林至梧州部分路段由于车流量较低，开通多年至今仍亏损较为严重，经营上述路段的BOT公司每天亏损数十万元。在这种状态下服务区经营收益较低甚至长期亏损，却不用承担服务区运营管理费用，则有利于降低运营管理成本，节约费用支出。

2.1.3 有利于项目业主专注高速公路主业经营管理

高速公路BOT项目建成后，BOT公司主要负责高速公路运营管理工作，尤其以收费管理、养护管理、路产管理为重点。而服务区管理工作看似简单，实则千头万绪，其涵盖了招商引资、经营管理、设施维护、安全管理、物业管理、品牌创建、文明服务等各种内容。建设好、经营好、管理好一个服务区，需要投入大量的人力、物力、财力。BOT公司若无经营服务区的有利条件，与其背着包袱倒不如把它转让出去，把有限的资源和精力投入到高速公路收费等主业经营管理当中。

2.2 弊端

2.2.1 服务区建设滞后，未能与主线同步开通

BOT公司将服务区整体经营权转让后，由于建设项目普遍存在重视高速公路主体工程、忽视服务区等附属工程建设的现象，服务区建设滞后，导致大部分高速公路BOT项目建成通车后，服务区不能同步投入使用。广西15个高速公路BOT项目，仅有G78汕昆高速公路灵峰至八步路段、G76厦蓉高速公路桂林至三江段的6个服务区能与主线同步开通。部分服务区即便已经建成并具备开通条件，承转企业仍然以追求经济效益最大化为目的，以车流量少、成本高、无利润为由，长时间不开通服务区或是不提供加油、餐饮、购物、汽车维修等服务，忽视了服务区作为公共服务设施的公益属性。

2.2.2 服务区总体服务质量不高

BOT项目服务区管理不到位，服务质量有待提高。BOT公司将服务区整体转让给其他公司经营，承转企业以赢利为主要目的，公共服务意识较为淡泊，公益性服务维护资金和人员投入不足，公共服务能力不高。BOT公司认为服务区已整体转让，没有必要投入资金改善服务区的卫生和管理现状，导致部分服务区保安、保洁人员不足，服務区设施设备损坏未能得到及时维护，服务区服务能力下滑。部分路段服务区因为环境卫生差，设施损坏不及时修复等问题，多次被上级部门领导点名批评以及被司乘人员投诉。

2.2.3 项目业主对服务区缺乏有效的管理手段

BOT公司以转让经营权或承包经营等方式将服务区转给其他公司经营，却没有在转让协议中明确双方对服务区的管理责任和义务，导致BOT公司将服务区经营权转让后，对承转企业缺少行之有效的管理手段和制约措施。承转企业在服务区日常经营管理中即便出现不符合高速公路行业管理要求等不规范的行为，BOT公司除了发整改通知之外也没有更好的制约措施。个别服务区甚至因为多次整改无效被自治区高速公路行业主管部门在全区范围内通报批评。

2.2.4 项目业主不享有服务区日益增长的经营收益

BOT公司在建设初期就把服务区经营权整体转让，看似甩掉了一个包袱，实则不然。按近几年广西高速公路通行费每年20%左右的增长率，服务区经营收益自然是水涨船高。如G80广昆高速公路兴业至六景、岑溪至兴业路段的服务区仅便利店一项每年经营利润就达数百万元，加油站更是达到上千万元，相比一个服务区几千万元的转让成本以及每年少量的管理支出，25年的服务区经营收入就相当可观。高速公路项目的收费期限一般为25～28年，随着社会经济的不断发展，车流量也在逐年增长，服务区经营收益节节攀升，那些早早把服务区经营权整体转让的BOT公司将永远失去服务区经营的红利。

3 高速公路BOT项目服务区未来管理思路

随着广西高速公路事业的快速发展，通车里程的逐年增加，投资主体还在增多。目前虽有政企分开的格局，却没有建立起明确的政企职能和清晰的权责界限，也没有建立起有效的政府监管手段，行业的立法和体制机制还落后于高速公路的建设速度，有关高速公路的地方性法规项目仍在调研推进中，路网的整体效应未能充分发挥。作为路网重要组成部分的高速公路BOT项目，如何健全管理机制，提高服务能力，值得我们进一步探讨。

3.1 推动政府立法工作进展

BOT项目服务区管理之所以难，难在无有效制约手段。服务区整体转让后，无论是高速公路行业主管部门还是BOT公司，既管不了服务区承转企业的人，也管不了服务区承转企业的钱，对企业缺乏有效的管理手段。因此，只有加强法制建设，推动政府立法工作进展，才能为BOT项目服务区扎实制度的笼子。

（1）尽快出台养护保证金管理办法。为做好高速公路养护管理工作，根据《收费公路管理条例》（国务院令第417号）、《广西壮族自治区高速公路管理办法》（广西壮族自治区人民政府令第101号）等有关规定，自治区政府交通主管部门应尽快出台《广西高速公路养护保证金管理办法》，对未履行高速公路养护义务（包含服务区管养），如服务区、停车区未能按时交付，无法提供基本服务功能;服务区、停车区环境卫生脏乱，服务设施损坏，不及时整改，造成恶劣影响的，按《广西高速公路养护保证金管理办法》规定给予有关运营公司相应的处罚。

（2）学习外省先进经验，推动政府立法工作。参考湖北、浙江省等其他兄弟省份的服务区管理先进经验，组织人员对高速公路服务区进行实地考察和立法调研，草拟《广西壮族自治区高速公路服务区管理办法》，并争取列入政府立法项目。

3.2 强化服务区监管手段

（1）BOT项目禁止转让服务区。自治区政府交通主管部门今后在高速公路BOT协议书中增加BOT项目业主不得向第三方整体转让服务区经营权的条款，从源头上防止BOT项目业主整体转让服务区后难以监管的情况。

（2）BOT项目签订服务区管理补充协议。对目前已通车的高速公路，BOT项目业主与中石化、中石油等服务区承转企业签订服务区管理补充协议，明确双方权利义务，由承转企业向BOT公司缴纳履约保证金，补充建立相应的强制措施，运用合同手段来规范、约束服务区经营管理行为。目前，广西已有2家BOT公司与承转企业签订了服务区管理协议，扭转了其在服务区管理中被动的局面，在贯彻落实行业主管部门要求、服务区規范化管理方面取得了一定成效。

（3）加大制度建设，规范行业管理。为解决服务区管理难题，由自治区高速公路行业管理部门结合近年来广西高速公路服务区管理实际，进一步修订完善高速公路服务区管理办法和服务规范化指导意见。通过制定和实施一系列服务区管理制度和服务标准，督促各高速公路运营公司实行服务区标准化和规范化管理并逐步形成长效管理机制。

4 结语

总之，服务区作为高速公路的重要组成部分，是体现服务品质与服务能力的窗口，代表着高速公路的行业形象。无论其经营权是否转让，高速公路运营公司应当承担起监督管理的职责。因此，高速公路管理者和BOT公司应理清思路，探索适合服务区发展需求的管理模式，建设好、经营好、管理好服务区，为人民群众便捷出行提供优质服务。

参考文献：

[1]刘 嘉.高速公路服务区管理总论[M].北京：人民交通出版社，2011.