以合规监管主体为视角探析合规管理

徐辉

摘要 研究合规监管主体对确定合规监管要求、明确合规管理方向至关重要，本文将合规监管主体分为多边合规监管和单边合规监管，对最具代表性的监管主体和监管要求进行简析。

关键词 多边合规监管 单边合规监管 监管要求

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.082

“中兴通讯巨额罚款”“孟晚舟事件”，一个个鲜活的案件将“合规”一词频繁带入我们的眼球，“合规管理”与“合规风险防控”迅速成为各大公司，尤其是跨国公司关注的焦点。笔者分析各个案件，发现违规后果均是由外部监管机构对涉案公司施加，这种外部监管机构对跨国公司合规经营方面的法律强监管即为合规监管。因此研究合规监管主体对确定合规监管要求、明确合规管理方向等至关重要。按照施加监管的机构不同，笔者认为可以分为多边合规监管和单边合规监管两类。

一、多边合规监管

多边合规监管指由联合国、世界银行、欧盟等全球性/区域性国际组织对跨国公司实施的合规监管。按照地域的区别，国际组织可以分为全球性国际组织和区域性国际组织。就合规监管而言，全球性国际组织中比较有代表性的是联合国和世界银行，区域性国际组织中比较有代表性的是欧盟。

多边监管的法律基础主要由国际条约或国际会议所通过的具有法律约束力的文件，以及国际习惯规则所构成。

（一）联合国

联合国是范围最广的主权国家组成的政府间国际组织，其对跨国公司进行监管的主要依据来自于制裁和多边公约，其中联合国制裁的实施机构为联合安理会制裁委员会，法律依据主要为《联合国宪章》第七章“安理会可以采取行动维持或恢复国际和平及安全”;第四十一条，“制裁办法包括一系列可供选择的不涉及使用武力的强制措施”。制裁措施包括全面经济和贸易制裁，以及一些更为具体的定向措施，如武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。制裁方面的制度目前在运行的有14个，集中在支持政治解决冲突、核不扩散和反恐方面。

联合国在2005年通过《反腐败公约》，该公约目前已有140多个签约国，是有法律约束力的全球性反腐败法律文件。公约主要涵盖五个方面：预防措施、定罪和执法、国际合作、资产的追回，以及技术援助和信息交流。

（二）世界银行

世界银行成立于1944年，目前有189个成员国，包含5个国际组织。世界银行对跨国公司进行合规监管的主要方式是世行制裁，其对资助的项目有审计权，如项目存在问题，世行可以要求审计、进行基本调查、提起罪名的指控，并进入内部的制裁程序。制裁的范围包括腐败活动、欺诈行为、共谋行为、胁迫行为和阻碍行为。制裁措施有四种，第一种是取消资格并被加入世行黑名单，包括附解除条件的取消资格和永久的取消资格;第二种是附条件的免于取消资格;第三种是训诫函;第四种是恢复原状。世行黑名单具有全球示范，后果放大的效应，会被亚洲开发银行、泛美开发银行等其他多边开发银行体系成员引用。

（三）欧盟

欧洲联盟（简称欧盟），是欧洲多国共同建立的政治及经济联盟。欧盟对跨国公司进行跨境监管的主要措施包括欧盟制裁与各条例、法规等。注册在欧盟范围的公司及向欧盟提供产品、服务的跨国公司均需符合欧盟制裁和条例法规的监管要求。

欧盟制裁由欧盟制裁委员会执行，其法律依据包括《罗马公约》《欧洲联盟条约》及《里斯本条约>，制裁的措施包括资产冻结、武器禁运、贸易限制、资金和技术援助限制、旅行禁令、投资和信贷限制等。欧盟条例法规以《通用数据保护条例》为例，任何收集、传输、保留或处理涉及到欧盟成员国内个人信息的机构组织，均受该条例约束。

二、单边合规监管

单边合规监管指由单个国家的权力机关实施的，对跨国公司域内/域外经營进行的合规监管，从司法管辖权的角度讲，单边管辖可分为依据属人/属地管辖权下的单边合规管辖和“长臂管辖”两类。

（一）属人/属地管辖权下的单边合规管辖

属地管辖权下的单边合规监管指某一国的监管机构对跨国公司发生在其国家/属地范围内的行为是否合规进行的监管。属人管辖权下的单边合规管辖指某一国的监管机构对注册在其国内的公司/自然人在国家外的行为是否合规进行的监管。

属地/属人管辖权下的单边合规要求即为遵守注册地/行为地所在国的法律法规，体系相对简单，风险管控难度相对较小。近些年在单边合规监管方面，以英国基于其《反贿赂法案>和法国基于其《萨宾第二法案>的监管最具代表性。

1.英国《反贿赂法案》

英国政府在2010年颁布反腐力度创全球新高的《反贿赂法案》，该法案适用于注册在英国的企业或者在英国从事商业活动的跨国公司。法案不仅禁止公司进行商业贿赂，还要为怠于阻止“利害关系人”的行贿行为承担责任，其中“利害关系人”是指为跨国公司行事或者以跨国公司名义行事的主体，比如单位职工、代理人、经销商、承包商、合作伙伴等。

需要特别说明的是，跨国公司如果具备“足够的程序”，可以此抗辩免除由于员工、代理人、承包商等“利害关系人”行贿行为引发的公司责任。法案中对“足够的程序”并无明确定义，司法部在法案生效之后出台了具体的指引，“足够的程序”包含六个方面：合理机制、高度重视、风险评估、尽职调查、定期培训及监督机制。

2.法国《萨宾第二法案》

《萨宾第二法案>第17条明确要求公司建立合规体系，并评价合规体系的有效性。其规定的合规体系包括以下方面：（1）制定行为准则;（2）建立内部预警系统;（3）进行风险评估;（4）制定内部和外部的会计控制程序;（5）建立培训体系;（6）建立惩处机制;（7）建立内控及评价制度。如果企业未按《萨宾第二法案》第17条的规定建立有效的合规体系，处罚委员会有权对企业及其高管进行行政处罚。

（二）长臂管辖权下的单边合规监管

长臂管辖权下的单边合规监管即指美国对跨国公司进行的合规监管。长臂管辖基于“最低联系原则”，只要跨国公司与美国市场有最低限度联系，即受美国单边的合规监管。美国跨境监管主要通过《反海外腐败法》、美国单边制裁与出口管制三种途径实施。

1.《反海外腐败法》

美国《反海外腐败法》于1977年通过，核心包括反贿赂条款和会计条款两部分。其中反贿赂条款禁止企业进行贿赂行为，会计条款要求企业必须维持和保留账簿、记录和账目的合理细节，同时具备合理的内部会计控制系统。

《反海外腐败法》颁布之初仅适用于美国公民或注册在美国的企业，但随着美国企业发现其国际竞争力受到其他国家企业继续腐败行为的影响后，美国司法系统将州司法实践中的“长臂管辖”要求予以引用。“长臂管辖权”是指法院对外国被告（非居民）所主张的特别管辖权的总称。长臂管辖原则扩大了美国的司法管辖权，一个企业不需要在美国设立，也不必在美国有业务经营，只要企业经营行为与美国市场、美国相关机构或者美国企业有联系，即可构成在美国司法管辖所要求的“最低限度的接触”，从而使美国法院获得管辖权。

在被确定违反该法案后，高管及主要涉案人员面临监禁的刑事处罚，公司面临无上限的罚款的民事处罚，同时公司面临禁令、融资受限、多边发展银行联合制裁等连带后果。此外美国会要求该企业采取持续性的补救措施，包括加强合规建设和合规机制等。

2.美国制裁

美国经济制裁是单边制裁，是为追求美国外交政策和国家安全目标所施加的一种经济胁迫。美国制裁通常包括禁止跨国公司与属于经济制裁目标的国家、地区、行业、个人和实体进行进出口、金融服务、航运、证券投资、旅行等多种经贸活动。

美国制裁包括两级，一级制裁是针对美国人以及非美国人与美国有连接点活动的制裁，二级制裁是针对非美国人且与美国没有连接点的活动的制裁。违反一级制裁将会民事和刑事处罚，违反二级制裁将会被剥夺接触美国市场和美国金融系统的机会。

3.出口管制

美国出口管制是指对美国物品（产品、组件、材料、软件等）的出口、再出口和转移，以及对外国产品但运输途经美国或产品中有超过特定比例的美国来源成分的限制。

出口管制可以分为两类：一类是用于军事和防务目的的产品和技术，主要管制依据包括《武器出口管制法》及据此颁布的《武器国际运输条例》;第二类是军民“两用”产品和技术，主要管制依據包括美国总统根据《国际紧急经济权力法案》颁布的行政命令及2018年8月13日颁布《出口管制改革法案》。

如果违反出口管制，美国政府主管部门，如商务部、财政部将进行行政处罚，措施包括罚款，将相关公司列入相应受控名单等。情节严重的，高管及涉案人员还将同时被追究刑事责任。一旦被行政处罚或被追究刑事责任，相关外国公司将无法再从美国公司取得相关产品和技术。

三、合规监管下的合规管理建议

从监管主体分析出发，明确具体企业运营相关的适用监管主体后，企业可对监管主体的监管要求进行针对性分析研究，明确自身业务相关的合规风险点，根据外部强制性规定针对性的加强合规管理，构建符合监管要求的合规管理体系。笔者认为构建完善的合规管理体系可按照如下途径：

一是明确企业运营相关的合规监管主体，按照监管要求对照检查企业合规管理和运营的符合度。

二是以合规风险防控为导向，强弱项、补短板、促提升，梳理形成合规风险清单，提出针对性防控措施。

三是以对标先进为引领，制定适合企业自身的合规管理工作建设方案，逐步推动合规管理体系建设，包括明确的合规管理方针和合规承诺，全员遵守的行为手册，以及按需细化的专项制度与流程等，同时扎实做好重点领域、重点区域合规管理工作。