新中国纪检监察制度的渐进与突变

丛凯

摘 要：深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，具有重大的现实意义和深远的历史意义。本次研究旨在考察新中国纪检监察制度的历史，从政策变迁的角度分析我国纪检监察制度演变的动因，提出本次纪检监察体制改革的实现路径，推动实现国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：纪检监察;历史演变;改革路径

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会。2017年11月4日，全国人大常委会通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，国家监察体制改革的宏伟巨幕由此拉开。此次国家监察体制改革作为一项重大的政治改革，行动之迅速，变革之剧烈，举世瞩目。

一、问题提出

一切历史都是当代史。我们正在经历的纪检监察体制改革不是空中楼阁、海市蜃楼，而是九层高台，起于累土。回顾历史，探究我国纪检监察制度的演变对深刻认识当前纪检监察体制改革的动因具有重要的历史价值;追根溯源，总结我国历史上纪检监察制度建立与发展的宝贵经验对描绘我国纪检监察制度的未来面貌具有重要的现实价值。我国的改革进程往往是由党和国家的政策推动的，政策主导了我国纪检监察制度的构建。本次研究旨在从政策变动的角度考察新中国成立后纪检监察制度的历史演进，解释我国纪检监察制度长期渐进和短期突变的原因，研究本次纪检监察体制改革的主要动因，牢牢把握改革的政治方向，提出推动我国纪检监察体制不断完善的政策建议，推动实现国家治理体系和治理能力的现代化。

二、间断-平衡分析框架的理论核心

美国学者弗兰克？鲍姆加特纳与布赖恩？琼斯在对基于有限理性的渐进主义模型修正的基础上，根据进化生物学上的“间断平衡”概念，构建了公共政策变动分析中的间断-平衡分析框架，该框架解释了公共政策长期稳定性和短期内突变共存的现象。间断-平衡分析框架有以下核心观点：

1、制度结构与议程设置

美国分权的政治制度结构使得美国政治生活中存在一种政治子系统与宏观政治的互动，不同的利益集团在不同的政治子系统中相互博弈、互相影响。大多数情况下，宏观政治中的既定利益保持相对稳定，分配利益的公共政策也保持一种平衡状态，一旦被施加影响的某种利益进入宏观政治视野，就可能会产生大规模的政策变迁。

议程设置过程与美国的政治制度结构息息相关。政治子系统将政策系统分化为众多的政策子系统。大多数情况下，各种利益在各自的政策子系统中彰显，政策子系统在并行状态下处理各种公共问题。当某种利益或问题发生变化，被政治力量、媒体、公众等力量关注时，其便会进入宏观政治要处理的范畴，代表该利益的公共政策变就会被设置为新的政策议程，可能引发一系列的政策变迁。

简而言之，制度结构与议程设置是间断-平衡分析框架的两个重要基础。

2、正反馈与负反馈

政治系统的正负反馈与政策垄断有关。“每一种利益、每一个集团、每一个政策企业家都对建立垄断有最大兴趣——这些垄断包括对涉及利益集团政策的政治理解的垄断，对能够强化这种理解的制度安排的垄断”。 一般而言，只要利益集团保持对政治子系统的垄断，政策子系统就是持续且稳定的。当反对者进行政策动员，试图改变政策地位时，垄断者只会让渡一小部分权力，实现政策的微调，但政策子系统总是保持相对稳定的平衡，这是消极的负向反馈的过程。当政治子系统面对的压力加大，支持政策壟断的力量发生实质变化，政策进入宏观政治的视野，旧有的政策垄断会瓦解，新的政策建立了新的平衡期。在此期间，政策环境中的细微改变都可能会引起政策剧变，这是积极的正向反馈的过程。

3、政策图景与注意力转移

政策图景变幻和制定层面的相互作用决定了一个问题是否会引发正向反馈过程。当一种政策垄断普遍被接受时，其背后必然有持续支持型的政策图景起作用。当新的政策图景出现，支持原有垄断的政策图景会发生实质性变化，从而引发正向反馈，政策变动会变得不可逆转。政策图景能够对政策垄断施加巨大影响与宏观政治决策者的注意力转变密切相关。琼斯认为，决策变化并非源自偏好的快速改变或根本的非理性，而源自注意力的转移。 社会冲突和反对者的压力使得新的政策图景出现，宏观政治决策者不得不将注意力转移至此，并推动政策变动和制度变迁，进行政策资源的重新分配。

综上所述，政策变动来源于宏观政治中支持政策垄断的政策图景发生实质变化，政策的平衡期被打破;新的政策图景出现，引发大规模政策变动;政策发生间断后，新的政策进入平衡期。从长时间的政策变迁看，间断-平衡分析框架遵循长期稳定的渐进主义逻辑。

三、我国纪检监察制度的历史演变分析

（一）初创：1949年-1959年

1、政策初创期（1949年）：《共同纲领》

随着解放战争的深入推进，中国革命进入最后的关键时刻，中国共产党面临着“进京赶考”的重大考验。伴随胜利而来的是党内出现的居功自傲、贪图享乐、官僚主义等骄傲情绪，毛泽东同志预见性的告诫全党务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。中国共产党第一代领导集体的高度预见性和深刻危机感使党风廉政建设和反腐败工作成为一项重要的政策议程。

在上述政策图景的正反馈作用下，新中国的纪检监察制度逐步建立。1949年10月，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，中央人民政府政务院人民监察委员会成立，负责监察政府序列公职人员的违法失职行为;1949年11月，党中央决定成立中央及地方各级党的纪律检查委员会，负责监督教育全体党员，审查党员的违纪行为。

2、政策平衡期（1949年-1959年）：各级纪委（监察委员会）与专门行政监察机构

政策垄断的形成。1949年后，我国纪检监察制度进入相对平衡期，政策垄断持续强化。“1954年宪法基本上沿用了《共同纲领》的制度安排，1954年国务院组织法设立监察部作为专门行政监察机构。” 1955年3月，中国共产党全国代表会议决定成立党的中央和地方各级监察委员会，代替中央及地方各级党的纪律检查委员会，其职能延伸为查处各种违纪、贪污腐化行为。

新中国成立后，经过短暂的政策初创期，全国性的纪检监察机构设立。1949年至1959年，我国的纪检监察制度经历了一段平衡期，形成了纪检和监察二元监督体系。虽然制度上经过数次调整，但总体上遵循渐进发展的规律，反腐倡廉仍然是社会主义建设的重要任务之一。

（二）停滞：1959年-1977年

1、政策间断期（1959年-1969年）：“反右派”运动与“文化大革命”

“反右派”运动和“文化大革命”先后成为间断期的政策图景。1957年后，党中央在全国范围内开展反右派斗争，但在极左思潮影响下，反右派斗争被严重扩大化。在此种政策图景的正反馈作用下，我国的纪检监察事业也遭受了重创。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议通过了撤销国家监察部的议案，地方各级政府的监察机构与各级党的监委合并，不合并的则由各级政府自行决定处理。 受文化大革命思潮的影响，1969年4月，党的九大通过的党章，取消党的监察机关，撤销中央监察委员会。从制度结构的角度分析，在中国官方权威主导型体制下，国家领袖的态度与看法往往决定了国家政策的走向，成为构建政策图景的关键动力。

2、政策平衡期（1969年-1977年）：混乱时期

文革期间，国家的各项事业均遭受重创，纪检监察事业也难以幸免，显著标志是1969年党的监察委员会撤销。这是一段无序的混乱期，也是一段纪检监察制度消失的平衡期。

（三）重建：1977年-2016年

1、政策间断期（1977年-1987年）：党的十一届三中全会

文革结束后，全国上下都希望早日国家结束混乱，重回正轨，执政党意志、人民情绪持续加强国家早日恢复和重建的正反馈作用。党的十一届三中全会作为一次伟大的转折成为我国纪检监察制度重建的重要政策图景。1977年8月，党的十一大决定重建党的纪律检查机关;党的十一届三中全会正式选举产生由100人组成的中央纪律检查委员会。1986年12月，全国人大常委会决定恢复国家行政监察体制，组建国家监察部。1987年6月，国家监察部正式成立。 至此，我国的纪检监察机构正式重建。

2、政策平衡期（1987年-2016年）：改革开放与社会主义建设

1987年至2016年，随着改革开放和社会主义现代化建设深入推进，国家进入蹄疾步稳的快速发展期，我国的纪检监察制度也进入了平衡发展期。改革开放以来，全党的工作重心转移到经济建设上来，由于经济体制转轨、法律法规不健全等原因，部分干部利用职权谋取不正当利益，形式主义、官僚主义作风盛行，广大人民群众对此反应强烈。持续不断的负反馈进一步强化了我国的纪检监察事业建设。1993年，为了充分发挥监督的整体效能，提高监督质量和效率，党中央决定中央纪委和监察部合署办公，同时履行纪律检查和行政监察两项职能。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局组建，重点打击贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪问题。我国的纪检、监察、司法三元监督格局正式形成。

（四）发展：2016年至今

1、政策间断期（2016年-2018年）：国家监察体制改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央回应群众关切，将反腐败斗争上升到关系党的生死存亡的战略高度，坚持全面从严治党，反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”。纪检、行政监察、反贪反渎等机构多头治理、各管一摊的多元模式造成监督力量分散、职能交叉、效率不高等问题，迫切需要体制机制的改革与创新。 在此背景下，政策图景的正反馈作用使得国家监察体制改革进入党中央决策的视野。

2018年3月，十三届全国人大一次会议决定修改宪法，设立国家监察委员会，监察委员会的宪法地位由此确定;同时，《中华人民共和国监察法》表决通过，国家监察体制改革的思想和理念以法律的形式确定下来。

2、政策平衡期（2018年至今）：新时代

深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，其目标是加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建起集中统一、权威高效的新时代中国特色国家监察体制。蓝图已经绘就，奋斗正在当时。

综上所述，新中国成立后，我国纪检监察制度的历史演变基本符合间断-平衡分析框架的理论推演和逻辑过程，体现了长期渐进和阶段突变的特征。当前，我国的纪检监察制度正处于改革后的平衡发展期，必然存在各种不足和冲突。通过政策调整、法律完善、制度优化实现我国纪检监察事业的良性发展是我们面临的重大课题。

四、新时代我国纪检监察制度改革的路径

（一）把握政治机关定位，坚持全面从严治党

国家监察体制改革的本质要求就是加强党的领导。党的建设的历史与实践告诉我们，如果脱离了党的领导，国家必将陷入混乱。我们要牢牢把握纪检监察机关是政治机关的属性，把反腐败工作牢牢掌握在党的手里。改革后纪委与监委合署办公，履行监督调查处置职能，向同级党委报告工作，对同级党委负责，接受同级党委的领导，实现纪检监察机关的权力为社会主义现代化建设保驾护航。 从我国纪检监察制度的历史演变分析，“文革”时期党的监督体系遭到破坏，国家因此陷入内乱;改革开放初期党的监督体系不完善，党员干部违法犯罪现象频发。只有牢牢把握全面从严治党的政治方向，把“严”的主基调长期坚持下去，完善党和国家监督体系，才能更好地把制度优势转化为治理效能，实现党和国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）遵循监察法治化原则，规范监督程序

制定和完善党内法规和监察法律。根据最新的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》发现，存在党内法规法律化的傾向。纪委监委虽然合署办公，但二者的职责属性并不相同，按照监察法治化的原则，不能简单地将党内法规代替监察法律。我国现行的监察法律只有《中华人民共和国监察法》，在实践中于法无据的现象突出。因此全国人大及其常委会要加快《监察官法》、《政务处分法》等实体法和监察程序法等法律法规的立法步伐，同时要切实提高立法质量，完善监察法律体系。遵循监察法治化的原则，严格按照法律法规的规定执法，克服执法随意性，保持党风廉政建设和反腐败的高压态势。