乡村振兴背景下民族地区村“两委”干部工作能力现状研究
——基于乌恰县调研问卷的分析

陈 怀， 韩 芳， 刘承昌

(新疆农业大学管理学院，新疆乌鲁木齐 830052)

1 研究背景

乡村振兴，农民是主体。村干部作为广大农民群众的“领头羊”，其文化素质、技术能力和思想道德水平的高低，直接决定着乡村振兴战略的实施效果。实施乡村振兴战略，提升乡村基层干部能力，是推动乡村振兴的固本之举。农村干部战斗在工作的一线，是掌控和推进具体措施的实施者。2015年，习近平总书记视察新疆时，指出实现新疆社会稳定和长治久安，关键在党，根本靠坚强的干部队伍、严密的基层组织体系、管用的群众工作机制。

Siu基于我国南方农村的调查数据，研究认为地方干部权利的唯一来源是国家的政策方针，地方干部是农村群众的代理人，也是党和国家的代理人[1]。Oi则认为，基层干部既是社区代理人，也是国家代理人，是国家和社区的联系纽带[2]。在实践上，各国普遍重视对干部素质和能力的培养。加拿大明确将个人能力、人际力、智力、管理能力、建设未来的能力5大类作为培养干部素质的主要内容[3]。美国以法律的形式，在正式的《政府职员培训法》中明确规定培训干部是政府的职能和应尽的义务，从而把干部培训建立在“法制”的基础上[4]。日本通过专门出台《职业能力促进法》及《地方公务员法》等法律规定，对政府公务员的权利和义务、能力培训、职业规划等作出具体而极具操作性的详细规定，从而形成了地方政府公务员标准管理系统[5]。韩国则专门就村镇地方干部的培养发起了一场“新村运动”，其培训领域包括选聘、培养、培训、创新及发展规划等全方面内容，从而为韩国农村管理培养了一大批高素质的干部人才，并在本国农村现代化建设中发挥了重要的骨干和主力作用[6]。

在我国，农村基层干部作为国家政策实施最后一公里的关键人员，因其身份特殊、作用巨大，需要对其进行重点培育。西南财经大学张泽在研究中指出，农村基层干部在带领村民建设社会主义新农村、解决“三农”问题、脱贫致富奔小康工作中，是最直接、最重要的力量，目前我国农村发展缓慢，“三农”问题突出，很有必要加强贫困地区农村基层干部人才培育[7]。管丽萍认为，农村基层干部是各项工作最直接、最具体的推行者[8]。同时段爱勤研究认为，农村基层干部是农村各项工作的事业骨干，是推进农村改革、引领农村经济社会发展事业的核心领导力量[9]。习近平总书记在河南调研时曾把农村比喻成大厦的地基，把干部比喻成地基中的钢筋，彰显了农村基层干部在我国经济发展和社会建设事业中的重要价值[10]。

新时期，农村基层干部将面对个性更加鲜明的管理服务对象，解决更为复杂的社会矛盾，必须加强自我学习，以适应客观环境变化[11-12]。郑春燕认为，加强对农村基层干部的培养和训练，既有利于农村基层后备干部和人才的形成，也有助于基层干部的治理和管理水平的不断提高[13]。陈爱生等认为，目前我国乡镇干部队伍存在的主要问题是队伍超编、年龄结构老龄化、执政理念不新且手段单一，从而跟不上新农村建设的要求[14]。徐小龙在对横山县农村基层干部待遇调查研究后指出，村级经济薄弱，没有能力给村干部发放补贴[15]。

2 研究意义

对乡村振兴战略实施的研究中，国内学术界将研究的注意力聚焦于不属于贫困地区的或经济发达的中部、东部沿海地区，对我国欠发达的西北部地区尤其是新疆多民族地区乡村振兴战略实施背景下农村基层干部发展方面的研究尚不多见。因此，新疆地区农村基层干部工作能力现状、存在问题及对策研究对于了解新疆地区农村基层干部的工作现状、思想政治以及如何提高基层干部的工作能力，推进带有民族特色文化的新农村建设有着重要的实践价值，同时也为各级党政部门推进和完善农村基层干部能力提升政策建议提供实际参考价值，以及为更深入地研究西北民族地区农村基层干部能力提升有着参考价值。

3 研究概况、数据与研究方法

3.1 研究区域基本概况

乌恰县(73°40′～75°45′E，39°24′～40°17′N)位于天山南麓与昆仑山的结合部，新疆维吾尔自治区克孜勒苏自治州西北部，东与阿图什市、疏附县毗邻，南与阿克陶县接壤，西北与吉尔吉斯斯坦交界。乌恰县辖9乡2镇、8个社区、34个行政村，总人口5.3万人(2016年)，海拔高度 1 760～6 146 m，全县总面积2.2万km2，东西长180 km，南北宽160 km。境内有伊尔克什坦和吐尔尕特2个国家级一类对外开放口岸，是我国连接西亚、中亚的纽带和对外开放的桥头堡。

3.2 数据来源

本研究所用的数据来源于2019年4—5月在乌恰县的6乡20个村进行的实地问卷调查和访谈。本次调查的20个村包括黑孜苇乡康什维尔村、也克铁热克村、阿热布拉克村、坎久干村、江结尔村、托云乡托云村、库瓦特村、苏约克村、巴音库鲁提乡巴音库鲁提村、克孜勒阿根村、波斯坦铁列克乡凯勒敦村、居鲁克巴什村、乔尔波村、依买克村、多来提布拉克村、马热加尼库木村、乌鲁克恰提乡萨热克巴依村、琼铁热克村、库尔干村、克孜勒库鲁克村。调查中详细开展对村干部近几年精准扶贫工作开展中工作落实及个人工作能力方面的相关情况调查并获取数据，部分数据由乌恰县扶贫开发领导办公室提供。

本次调查的20个村问卷发放情况如下：发放问卷140份，回收问卷140份，有效问卷136份，有效问卷率97.14%。

3.3 问卷设计

本研究以《霍兰德职业人格能力测评问卷》和《党政领导干部考核条例》为基础，以克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县实际干部选聘、任用、考核情况为参考，设计调查问卷《农村基层干部工作能力现状调查问卷》。通过问卷调查与实地访谈的方式调查村干部实际工作能力的现实情况等。问卷内容围绕农村基层干部职位胜任力、工作能力进行设计，计划发放140份问卷，根据收回有效问卷内容进行统计，预计得出某一种或几种能力的能力值较高。问卷调查期间对乌恰县进行实地访谈，并对干部实际工作及能力需求进行分析，将所得数据采用SPSS 22.0软件处理分析。

4 结果与分析

4.1 基本情况分析

4.1.1 村干部年龄结构 由表1可知，乌恰县共221位村“两委”干部，在21～30岁年龄段有37位，占比16.7%；30～40岁年龄段有97位，占比43.9%，人数最多；41～50岁年龄段有62位，占比28.1%；51～60岁年龄段有23位，占比 10.4%；61～70岁以下年龄段人数为最少，仅有2位，占比 0.9%。从数据中可以说明目前任职村“两委”干部的人员大部分是30岁以上的中老年人，甚至个别村有年龄在60以上的老人，30岁以下的年轻人留在村里任村干部的相对较少。农村大量有文化的青壮年劳动力大多会选择外出务工，从而导致农村人才流失，劳动力不足，人才缺乏和村干部老龄化成为了制约农村工作高效开展、乡村振兴战略有效实施的重大因素。

表1 村干部年龄结构频率

注：数据来源于有效调查问卷统计整理。下表同。

4.1.2 文化程度分析 由表2可知，乌恰县共221位村“两委”干部，高中及以下学历人员有119位，占比53.8%，人数最多；中专学历人员有14位，占比6.3%，人数最少；大专学历人数有56位，占比25.3%；本科学历人数为32，占比 14.6%。从数据中可以得到，在目前任职村“两委”干部的人员中，大专学历及以下人数占85.4%，本科人员仅占14.6%。在现代农村发展、精准扶贫工作推进中，农村基层干部学历越高，农技能力水平越高，工作处理能力越强，农村工作开展便越好。

新疆民族地区，特别是南疆四地州对人才吸引力低，工作环境差，干部选拔不规范也成为制约高学历人才引进的重要因素。虽然现有法律法规对村干部的选拔条件作出了原则性的规定，但是在实际执行中，乡村组织把当选者的资历排在首位，选拔村干部优先考虑资历，把个人能力放在次要位置。在新疆以强调社会稳定长久治安的大前提下，无论是乡镇组织还是村级组织，都认为年轻人缺乏历练和农村工作经验，不够成熟稳重，潜意识认同姜是老的辣，年龄大且有威望的人担任村干部更加稳妥，对年轻人表现出极大的不信任。重资历轻能力的思想和做法限制了年轻人进入村干部的行列，不仅打击了年轻人的积极性，促使其离开农村外出务工，而且加速了村干部老龄化。老年人的思维和反应能力较慢，接受新事物的能力远不及年轻人，农村发展日新月异，村干部老龄化、工作能力低引发了村级组织对经济、管理等方面的新理念新思想存在理解和接受上的困难，使得基层工作开展的难度加大，甚至一些最基本的工作如建档立卡需要计算机填写都找不到合适的人。村“两委”干部人员学历低、能力素质差、老龄化严重是当代农村干部工作有效实施的重要制约因素。

表2 村干部文化程度频率

4.2 村干部工作领导能力分析

农村“两委”干部在工作中，领导能力不仅仅只是村干部在日常工作中需要将政策实施落实到位，使工作顺利进行开展，同时对其关系处理、带头作用、大局意识方面都有高要求、严标准。

由表3可知，“善于分配工作与权力并能积极传授工作指示，引导他人完成任务”十分符合的人数为31人，占比 22.79%；基本合格的为52人，占比38.24%；不符合的为53人，占比38.97%。农村工作杂、多是现在的一个突出问题。农村工作开展不顺畅、工作等着上级安排分配、积极性不高现象明显。

“具有表率作用，能够在工作中敢争先，敢担责，起到带头作用”十分符合的人数为27人，占比为19.85%；基本合格的为48人，占比为35.29%；不符合的为61人，占比44.86%。农村干部怕担责，不敢作为十分突出，在工作开展中职责分配不明确、工作分配不清晰是一个主要的问题。

“具有大局意识，能够平衡整体和局部的关系，具有前瞻性，全局性”十分符合的为26人，占比19.12%；基本符合的为46人，占比33.82%；不符合的为64人，占比为47.06%。小农思想对现代农民的影响仍然十分严重，由于村干部由村民自主选举产生，他们在农村工作开展时常常会出现有失公正的做法，农村社会裙带关系比较严重。有47.06%的村干部在工作中无法做到平衡整体，这种现象比较突出。

表3 村干部领导能力统计情况

“能够充分和他人沟通，督导他人工作，让他人对自己的工作担负责任”十分符合的为67人，占比为49.26%；基本符合的为47人，占比34.56%；不符合的为22人，占比16.18%。沟通是人与人交流最好的桥梁，工作责任明确、工作公开、群众监督是现代政府干部开展工作的要求。统计结果表明，工作“埋头干，自己干”现象仍存在。

“善于了解他人需要，通过一对一的了解和反馈，帮助他人成长和发展”十分符合的为56人，占比44.18%；基本符合的为44人，占比32.35%；不符合的为36人，占比26.47%。

4.3 村干部工作学习能力分析

由表4可知，农村“两委”干部在工作中，十分符合能够“自我养成良好学习习惯和生活态度，不断提升自己”的干部有29人，占比21.32%；基本符合的人数为36人，占比26.47%；不符合的为71人，占比52.21%。在农村生活大环境下，农村干部个人自主学习能力相对较差，学习积极性不高，安于现状。

十分符合“关心时政消息，对新农村发展建设有高要求高标准的学习态度”的人数为33人，占比24.26%；基本符合的为35人，占比25.74%；不符合的人数为68人，占比50.00%。

十分符合“能够针对自身能力不足问题开展自我批评，自我提升”的人数为54人，占比 39.71%；基本符合的人数为35人，占比25.74%；不符合的人数为47人，占比34.55%。农村干部学历低、能力差是制约农村工作开展、政策有效落实的关键因素。农村工作实施由村干部直接开展，对工作反思和纠错方面关注不足，造成了农村基层干部反思自省意识低下的现象。

十分符合“对国家政策能够及时有效的学习领悟并准确实施”的人数为44人，占比32.35%；基本符合的人数为52人，占比38.23%；不符合的人数为40人，占比29.42%。农村基层干部作为是实施政策方针的“最后一公里”人员，政策的理解和学习是政策有效落实的前提基础，也是基层干部的基本要求。由调查数据可以得到，基本符合和不符合对政策能够及时学习领悟并准确实施的人员，共占67.65%。

十分符合“有准确的预测能力，能够在事情发生前做出准确预测”的人数为36人，占比 26.47%；基本符合的人数为45人，占比33.09%；不符合的人数为55人，占比40.44%。

4.4 村干部工作决策能力分析

由表5可知，农村“两委”干部在工作中，十分符合“在进行决策时具有精准的判断力，能够进行科学决策，做出合理判断”的干部有55人，占比40.44%；基本符合的有38，占比27.94%；不符合的人数有43人，占比31.67%。

表4 村干部工作学习能力统计情况

十分符合“善于提出可行方案，合理权衡，优化选择，决策果断得当”的干部有40人，占比29.42%；基本符合的有48人，占比35.29%；不符合的人数有48人，占比35.29%。农村工作开展时，直接实行上级领导下达的指令，政策不能联系当地实际民情民生。各地实情不一样，没有做到统筹权衡。

数据中“善于收集资料，分析政策与现实情况，工作效果显著”十分符合的干部有47人，占比34.56%；基本符合的有52人，占比38.24%；不符合的有37人，占比27.20%。

表5 村干部决策能力统计情况

数据中“能够透过现象看本质，把握现实情况，兼顾现阶段发展和长远规划”十分符合的有44人，占比32.35%；基本符合的有27人，占比19.85%；不符合的有65人，占比47.80%。

统计得到“注重在政策实施过程中与实际情况结合，在实践中不断发现问题并解决”十分符合的人数为60人，占比44.12%；基本符合的为34人，占比25.00%；不符合的为42人，占比30.88%。在农村工作开展中，应充分考虑与当地民情相结合，让农村工作开展、政策实施符合当地农民的切身诉求和利益。

4.5 村干部工作执行能力分析

由表6可知，“对上级工作安排能够准确把握并实施”十分符合的干部有35人，占比25.74%；基本符合的有49人，占比36.03%；不符合的有52人，占比38.23%。工作安排部署是工作开展的前奏，农村工作的开展往往与农民利益直接挂钩，造成了工作开展的特殊性和不确定性，需要从民意、民情去多方面考量，同时也需要干部有能力去正确理解并开展安排下来的工作。

“工作中能够合理有步骤地制定工作计划”十分符合的人数为36人，占比26.47%；基本符合的为44人，占比32.35%；不符合的为56人，占比41.18%。

“在工作执行中出现突发情况能够灵活应对妥善解决”十分符合的人数为36人，占比26.47%；基本符合的为35人，占比25.74%，不符合的为65人，占比47.79%。在工作开展进程中，需要农村基层干部去面对突发情况，从自己的综合能力、应变能力、过往经验去综合考量并解决。但是统计结果表明，47.79% 的村干部不能及时处理突发情况，综合能力较差，年轻干部在工作中不稳定不踏实。

十分符合“在工作执行中遇到问题能够及时上报反馈，而不是怕担责任掩饰问题”的人数为65人，占比47.80%；基本符合的为27人，占比19.85%；不符合的为44人，占比32.35%。

“能够严格按时按量完成工作任务”十分符合的为60人，占比44.12%；基本符合的为34人，占比25.00%；不符合的为42人，占比30.88%。

5 村干部工作能力提升建议

5.1 引进综合型人才，培育本土基层干部，丰富农村人才队伍

农村干部能力低，素质差，说到底是选人用人制度的不完善不系统造成的。完善现有村干部选拔制度，在引进新人才方面需要精准定位，了解当地急需人才，优先引进。要坚持按照公开、公正、平等、竞争、择优的原则，选拔出具有真才实学、工作认真、政绩突出的干部。构建紧缺高技能人才引进“绿色通道”，赋予基层招聘和引进人才的一些权力，适当放宽年龄、学历和专业要求。培育本土基层干部，加强了解当地民情、民生人员的文化教育，使其能有效理解乡村振兴战略各种具体措施的政策意图，能够快速地融入当地农民群众中，方便开展工作，更易扎根农村。

表6 村干部工作执行能力统计情况

5.2 加强国语教育，完善培训机制，提升干部农技能力

打铁还需自身硬，引进人才是一个长期持续的过程，短期内不能够对在岗村干部形成改变。最直接的是提高在岗村干部自身工作能力。提高农村少数民族干部国语水平，能帮助干部理解国家政策方针，改进政策的实施和工作的开展。不断完善农村干部培训机制，在工作与学习中不断加强干部自身工作能力与农技能力，与高等院校(党校)合作建立起农村基层组织的人才培训基地，高等院校可以安排师生进行实习考察，农村基层组织也可以定期聘请一些在农村问题有积累的专家学者进行专题讲座，让干部定期总结反思，在工作中检验自己的综合能力，同时在培训中查找工作中的不足，让干部更有为、有位。

5.3 提高干部个人思想素质、政治水平，明确责任意识

加强干部的思想素质建设，强化执行意念和执行决心，通过树立正确的思想观念，拥有正确的执行心态，确保拥有强大的执行动力。责任是政府组织的灵魂，而责任意识则是干部做好本职工作的最基本要素，更是提高执行力的最基本要求。树立履职责任意识，在日常工作中，时刻引导农村基层干部对相关责任的自觉认同与接受，使他们时刻意识到自己的公仆身份，时刻谨记自己肩上的责任，以便在执行过程中能按照要求和标准尽全力去工作。

5.4 增强村干部参政议政意识，提高干部自身综合能力

参政议政意识不强是现在新疆民族地区村干部十分突出的现象。增强参政议政意识，将自己不仅仅作为政策实施者，同时作为村集体的一份子，从受益者角度去思考，增强自己的责任意识与主人翁意识。目前农村基层干部队伍总体的综合能力普遍偏低，在后续队伍建设工作进程中要有意识地增加取得较高学历的人才数量，农村基层干部要主动学习专业知识、钻研专业技能，争取使自身专业能力达到应有的水平；另外，由于基层工作繁琐、任务重、压力较大，基层干部责任重大，因此要不断强化自身抗压能力、面对不同人群时的应急应变能力以及应对突发事件的能力。