保障房全过程代建开发的“杭州样板”

人民论坛专题调研组

【核心提示】保障房建设，释放的是政府对民生的殷殷关怀之情，抵押的是政府信用，政府守“德”，保障房才能成为德政。近年来，最美保障房的频频出现，源于各级政府积极推动政府投资项目的建设改革，浙江在全国率先探索保障房全过程代建开发模式，确保保障房建设速度和品质同步提升，把民生工程切实建成民心工程、阳光工程、廉政工程、优质工程，形成了以杭州市政府部门和绿城管理集团合作为代表的“杭州样板”。

住房是安居之本、民生之要、社会稳定之基。习近平总书记指出，住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。在住房制度改革不断深化过程中，如何加快推进保障房建设，解决中低收入群体的住房问题，实现全体人民住有所居，是各地普遍面临的重要现实课题。

政府投资项目全过程代建开发，是指由代建单位单独或作为牵头人与施工单位组成联合体，通过公开招投标的方式，承接政府投资项目除征地拆迁和监理外的全过程管理、设计、施工、验收及交付工作，其实质是包含代建管理在内的工程总承包业务。

近年来，浙江省杭州市积极推动政府投资项目代建制改革，在全国率先探索保障房全过程代建开发模式，确保保障房建设速度和品质同步提升，把民生工程切实建成民心工程、阳光工程、廉政工程、优质工程。其中，作为从事政府投资项目代建管理业务的绿城管理集团，率先响应政府号召，承接保障房全过程代建开发业务，推行因需设计、样板先行、匠心营造、全程监督，让业主感受到高品质的居住体验，实现了百姓、政府、社会和企业多赢局面。杭州市和绿城在保障房全过程代建开发领域的创新探索，具有较好实践借鉴意义，值得总结推广。

两大难题并存，保障房建设的现实困境

在工业化、城市化快速发展的背景下，解决低收入家庭的住房困难，始终是各级党委和政府的牵挂。党的十六大以来，我国住房保障工作进入快速发展时期。在保障房建设的探索中，地方政府的职责越来越明确。从资金、土地的投入，到规划、质量、配套的管理，各地政府高度重视，努力把这一重要民生工程办实办好。

从全国范围来看，保障房作为政府投资项目，在推进过程中普遍面临一些难题，突出表现在：

首先，保障房代建的招投标工作由政府职能部门牵头，往往将施工、设计、材料等多个环节分开招投标，最终各个中标单位再一起合作代建，耗时长，财务成本高，并且由于中标单位的资质、实力参差不齐，保障房工程进度和质量常常不尽如人意。

其次，与城市商品住宅小区相比，拆迁安置小区业主在人员结构、文化素质、生活方式等方面的特殊性，决定了拆迁小区管理的较大差异性，导致这类小区在保障房物业管理体制、运作机制和管理水平等方面也存在着一些突出问题，已成为社区治理和基层社会稳定的难点和痛点。

和全国各地一样，在保障房建设开始阶段，杭州市也面临同样的难题。但作为我国改革开放的前沿阵地，杭州创新政府投资项目管理模式，率先实行全过程代建开发模式，在破解保障房建设难题上进行了不懈的创新与探索。

四个做法同步，为更多人造更多的好房子 

保障房建设是政府投资项目，此类项目是政府实现其职能的一种重要手段，它的目的是弥补公共产品和半公共产品的供给不足。针对此类项目，代建制的支持政策出台较早。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》公布，明确提出加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期。2005年，浙江省发改委发布《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，本着“先行试点、逐步推广”的原则，首先在省级非经营性政府投资项目上进行，可采用全过程代建方式，也可以采用分阶段的代建方式。同年，杭州市人民政府率先行动，第一时间发布《关于贯彻国务院投资体制改革决定的实施意见》，予以贯彻落实。这些政策的出台，激发了政府投资项目全过程代建开发的市场活力。

绿城创始人宋卫平带领绿城积极响应杭州市政府号召，2005年首次介入杭州江干区“城中村”改造和保障房代建，开始了政府投资项目代建业务。此后，绿城亲历和见证了杭州政府投资项目“代建制”的探索实行与发展创新。2008年，绿城首个代建开发的保障房竣工;2010年，绿城房产建设有限公司成立;2011年，杭州绿城乐居建设管理有限公司成立，专业从事政府投资项目管理;2015年，绿城房地产建设管理有限公司（绿城管理集团）成立，提出“管理创造价值”的经营理念;2016年，绿城管理集团开创代建4.0体系。绿城乐居公司作为绿城管理集团子公司，整合并统一管理绿城政府投资项目代建业务;2017年，绿城管理集团政府保障房项目在建面积超800万平方米;2018年3月，房地产行业米其林标准——“绿星标准”首发。同年10月，政府代建板块应用启动，探索建立政府代建行业标准。经国家工商总局核准，绿城乐居公司更名为绿城乐居集团，开启政府建设优质服务商新征程。截至2019年12月底，绿城在管的政府代建项目总建筑面积超2900万平方米，规模和体量在杭州市、浙江省均排名第一。透过表象看本质，绿城的人本主义、匠心文化得到了百姓和委托方的信任。

在保障房代建开发中，绿城管理多措并举，创新做法，形成了一套全过程服务体系，包括前期管理：產品定位、成本预设、方案论证、建设计划，设计管理：规划报批、目标成本、限额设计、全景计划，工程管理：计划管理、节点评审、精细营造、过程评估，交付介入：一房多验、实体检测、竣工验收、物业咨询。

归纳起来，这些做法和服务具有以下四个鲜明的特点：

特点一：因需设计。充分考虑不同群体融合、社区有效管理、安置满意度等问题。在设计前期，调研区域发展、传统文化、风俗习惯等，形成针对性的前期调研报告，以指导建筑规划设计。比如，户型设计时注重居住对象对厨房、餐厅、客厅等生活习惯的诉求。园区配套中注重对文化礼堂、红白事馆等特殊需求的分析。在公共区域设计中设置引导安置户向城市生活习惯转变的设施。在设计方案形成阶段，遵循严格的设计方案评审制度，层层把关，以多年保障房设计经验专业审视，保证方案不断完善，指导后期营造高品质项目。对成本加强前端控制，推行限额设计。锁定目标成本，营造阶段动态跟踪成本，确保结算控制在概算内。

特点二：样板先行。如果将绿城保障房的建设过程比喻为“教科书式”成长，那么“样板先行”正是教材实体范本。虽然是保障房，但工艺样板、实体样板、交付样板一个不能少，“样板先行”是每个项目建设的标准动作。工艺样板不仅对外开放，可随时参观了解情况，同时也让工人们可以详细掌握每个结构的细节。比如外墙有多达16层工序，在工艺样板处完整地呈现了出来。在实体样板里，可以看到施工的全过程，并对照工艺样板一一检查工序。而交付样板可以让住户提前检验交付户型的功能性、交付标准是否满足需求，避免后期返工等情况的发生。

特点三：匠心营造。为保障工程质量，安置房建设中采用的原材料均为国内知名品牌，如门窗、防火材料、消防材料等，并在合同中明确规定，不得随意变更。原材料进场前工程管理人员进行严格审查，必须严格按照国家规范，在一些隐蔽工程的关键部位进行影像资料存档。项目管理团队通过反复交底、明确标准、层层验收、实测实量、全员参与等措施，将品质把控落到实处，力求“取法极致、得乎其上”。

特点四：全程监督。除了项目的自查、公司的巡查，村民监督小组的监督，还邀請第三方“飞行检测”来评估品质，定期组织全国范围的“工地开放日”活动。将项目工地打开，接受社会各界检阅。客户、业主、同行都能够亲历并见证保障房的营造细节。值得一提的是，几乎每一个保障房项目营造过程中都少不了“村民监督小组”的身影。老百姓评价说：“亲眼看着房子造起来，不用担心偷工减料、质量不好，让我们更期待能早日入住。”

三个层面共赢，彰显“杭州样板”价值

党的十九大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。经过多年的发展，绿城管理政府代建板块已经形成了一套成熟的保障房全过程代建开发模式，力争将每一个保障房项目都打造成当地标杆，收获了行业内、百姓、媒体的好评，受到了各地政府的认可，斩获了包括詹天佑奖、广厦奖、钱江杯、西湖杯等在内的各类奖项。杭州市和绿城在保障房全过程代建开发领域的实践探索，是以实际行动贯彻落实十九大精神的创新之举，无论是对成千上万的安置家庭，对赋予信任的政府，还是对在摸索中前进的代建行业，对亟待加入城镇化进程的各城市、地区、社区，都具有实践借鉴意义。“杭州样板”的经验价值，概括起来，集中体现在三个层面。

社会层面。秉承“为更多人造更多的好房子”的初衷和理想，始终追求让百姓更幸福，让政府更放心，让城市更美丽，让社会更和谐，助力实现全体人民住有所居、居更舒适的目标。一是打造政府投资项目建设优质服务商。以专业服务解决政府投资项目“建、管、用”合一，三超现象大量存在的问题。明晰参建各方权责，通过高度整合各项建设服务内容，节约项目工期、保证设计质量、确保投资可控、引入优质供方，从而进一步提升产品品质，提高管理效益。二是为更多人造更多好房子。以绿城多年房地产开发经验以及房地产全产业链资源优势，对每一个项目都尊于设计、精于管理，充分考虑百姓需求，因需设计，传承历史文化，融合周边城市发展，将精细化管控充分落实到项目管控全周期，与各参建单位共同营造出高标准、高品质、高性价比的房产品。三是创造美丽的城市。打造品质不输于中档商品房的“网红保障房”产品，为各地建设“最美校园”、“最美高铁站”等城市配套，引导城镇原住民融入城市生活，为促进城市风貌、推动城镇化建设贡献社会力量。

行业层面。绿城作为政府投资项目代建行业的领军者，通过规模效应，进行知识分享、价值分享，参与建立行业标准，促进行业的规范与发展。一是引领商业模式升级构筑“代建+”理念。根据政府需求及项目实际情况，以代建管理业务为核心，升级业务模式，提供专业定制服务。根据行业市场发展趋势，引导政府投资项目开发模式，提升项目开发品质及运营效率。二是推动营造系统进步。带动前端设计系统及后端营运系统，实现整个行业以人为本的设计和现场的精工细作。在区域内打造行业标杆项目，通过知识分享、技能分享带动行业技术水平的提升。三是构建企业服务平台。通过代建企业服务平台建设的先发优势，与政府以及产业链合作单位建立长效合作机制，分享企业管理与品牌价值，实现品质与效益的共赢，构建信任。同时，提升各项业务收入，不断探索代建企业自身经营的规模经济。

企业层面。保障房全过程代建开发，为绿城业务营收突破、产业资源整合、创新模式探索作出了突出的贡献。一是促进区域业务协同。绿城作为品牌房企，多年来累积的产品口碑与品牌效应受到了各级政府与广大百姓的认可，成为政府投资项目代建业务承接的金字招牌。同时，随着代建保障房的落成，其匠心匠筑受到各级政府的信任。因专业营造，在建的保障房都已成为当地的标杆项目，受到各地建设主管部门的认可，各级政府领导前来实地调研考察。同时，也受到了业内推崇，在政府代建项目区域内建立起良好政企关系以及客户口碑，进而为促进项目销售奠定基础。二是加强供方资源协同。政府代建项目供方均通过公开招投标选择，可在当地建立起许多良好的供方合作关系，为自投项目以及商业代建板块输出优质供方。而绿城多年来累积的各类供方资源，也可引入政府代建项目中，进一步加强合作，实现共赢。三是助力创新模式探索落地。政府代建项目作为轻资产板块，经营风险整体较低，项目收入较为稳定，在得到政府及相关部门支持的前提下，更易引入国内外先进的项目经营以及运营理念，是作为开发模式探索、多元化营收渠道拓展的重要孵化基地。

“杭州样板”启示：体现了“三个尊重”

习近平总书记指出，“解决群众住房问题是一项长期任务。”近些年来，“撤村建居”和城中村改造步伐加快，以安置当地“农转非”居民为主的撤迁安置小区的安置房建设的数量和规模快速增加。浙江省杭州市在安置房建设中，积极探索，持之以恒，取得了可喜成绩。杭州市以代建制建设的安置房，不仅让业主获得了高品质的居住体验，住得舒适、安心，而且培育了绿城管理这样的明星企业及其企业文化，形成了“绿城管理”品牌效应，在探索政府与企业紧密合作、以代建制解决群众住房问题的运行模式方面积累了宝贵的经验。

这些经验是多方面的。其中，最值得重视的是他们在实践中坚持的三个“尊重”。这三个“尊重”，既是杭州市政府对代建实践的价值导向和监管原则，体现了政府的主导作用和中国共产党的人民情怀;又是绿城管理在代建实践中发展着的企业文化和价值取向，体现了绿城员工的思想境界和责任担当;也是杭州市代建模式的精髓和取得成功的密钥，体现了中国特色社会主义事业的本质和魅力。

这三个“尊重”，一是尊重所在区域的历史文化、风俗习惯，让建筑承载百姓安居生活。这里核心是文化。安居，首先就要文化安居。文化不是简单的几句标语口号，而是通过具体而微的历史习俗、生活习惯表现出来。特别是建设以安置当地“农转非”居民为主的撤迁安置小区，文化问题尤为突出。绿城管理是有温度的，它的创始人宋卫平向员工提出，要把这样的安置小区当做“爷爷工程”，把为农民建房当作功德来做。所以，绿城管理在安置房设计前期，细致调研居民诸如使用三轮车、农具的习惯，家庭聚会的人数和频率等琐事，以了解当地的区域发展、传统文化、风俗习惯;在户型设计中，注重满足居民对厨房、餐厅、客厅等生活习惯的诉求;安置小区的设计，则充分考虑不同群体融合、社区有效管理、安置满意度等，园区配套注重对文化礼堂、红白事馆等特殊需求的满足，公共区域设计注意引导安置户向城市生活习惯转变。

二是尊重自然与城市，以可持续发展的眼光衡量建筑与城市发展。这里核心在发展。事实上，住房问题既是民生问题也是发展问题。安置当地“农转非”居民为主的住房，也要创造条件帮助群众融入城市的经济社会发展。绿城管理在建设钱塘新区安置房的设计中，考虑到该区是产业集聚区，外来务工人员较多，因此，也对当地企业进行了调研，了解企业员工的租房需求;对于该区面积较大、居住人口较少的安置房，就相应的添加设计了不少小户型给住户用于出租，这有利于“农转非”居民更舒心的融入城市生活，也有利于城市经济、社会的可持续发展。

三是尊重品质与责任，以高品质房产营造优质的人居环境。这里核心是高品质。所谓高品质，要全面体现经济、适用、环保、节约资源、安全的住房标准，还要努力做到安置房品质大于等于商品房。为了实现高品质，绿城管理精心调研、精心设计，降低成本、提高品质，提出投标的成本预算方案;政府部門严格把关、科学审核，把成本管控延伸到安置房建设的全过程。设计方案经政府部门批准和业主审议同意后，在安置房建设阶段，绿城管理又通过“样板先行”、“村民质量监督小组”等多项制度以及标准化措施来保障高质量。“样板先行”让村民了解并监督施工全过程，以提前发现设计和施工中的错误、缺陷及不合理性，指导后续大面积施工。在施工现场又设置各分部、分项工程的停止点及关键部位的见证点，以便政府部门和群众的开放监督，保证工程质量的可追溯性。

自2005年至今，杭州市政府和绿城历经14年坚持不懈的探索，三个“尊重”越来越具体化，一套制度化机制化的政府代建模式日臻成熟。绿城管理代建的安置房，获得了群众的高度赞誉，也获得了国家级、省级、市级荣誉各类奖项百余项。未来绿城管理将不断探索新模式，更好地服务政府投资建设类项目。保障房全过程代建开发的“杭州样板”积累的宝贵经验，值得认真研究、积极推广。

（执笔：陈阳波  严昭柱  金雄伟，作者分别为湖南科技大学马克思主义学院博士研究生、中共中央政策研究室文化研究局原局长、人民论坛网地方部副主任）

【注：本文系“2020国家治理创新经验（民生建设）课题调研”阶段性成果之一】

责编/王卓怡  张迪    美编/于珊