环境正义、风险感知与邻避冲突的协商治理路径分析

邵青

摘 要：公众反对在其居住地附近兴建具有负外部性设施的邻避抗议行为，是各国工业化、城市化进程中面临的普遍问题，垃圾焚烧发电项目是国内易发生邻避冲突的典型。选址合理性是政府与公众争论的焦点，项目施工前的行政审批阶段是发生邻避冲突的敏感节点，公众的冲突行为具有情绪化、暴力化和长期性特点，而地方政府治理能力的强弱影响邻避设施选址建设的结果。“政府—设施企业—公众”协商治理是规避冲突的有效路径，要践行信息公开、全过程协商参与、多元化补偿、全方位监管的治理策略。

关键词：邻避冲突;环境正义;风险感知;协商治理;垃圾焚烧

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）02-0022-11

一、引 言

公众反对在其居住地附近兴建化工厂、有毒废弃物处置场、垃圾填埋（焚烧）场等设施的抗议行为，是各国政府可能会面临的普遍问题。一国工业化、城市化进程所处的发展阶段不同，公众的健康风险意识和环境权利诉求往往存在差异，这种“不要建在我家后院”（not in my backyard， NIMBY）的邻避抗议活动，在时间上显现了一定的时代延续性。从Michael OHare探讨美国因公众反对导致监狱、机场和垃圾处理设施选址失败[1]，到Emilie Travel Livezey创造“NIMBY”一词用以描述美国公众对化工垃圾的警觉态度[2]，早期研究所揭示的邻避逻辑依然能够阐释当前我国对二甲苯（PX）化工项目、核电、垃圾处理等设施的选址困境成因。邻避设施的建设运营是一个复杂的长期过程，涉及政府、设施建设运营企业（以下简称设施企业）、公众三方主体，包括选址决策、投资建设、运营监管等环节的协商参与和利益博弈以及相关的政府信任、公众经济补偿等议题。如果三方主体在此过程中不能通过良性互动达成决策共识、形成利益共同体，那么随时都可能发生公众邻避抗议活动，甚至可能引发激烈的冲突事件。

国内外有关邻避议题的研究呈多学科、多视角、多领域特征，相关理论阐释了邻避设施选址的公平性以及公众反对邻避设施的行为逻辑与冲突结果。与本文相关的研究主要运用了三个理论，一是环境正义理论。爱河事件（1978）、沃伦抗议（1982）、有毒废弃物与种族报告（1987）等揭示了美国有毒废弃物选址分布的不公平性[3]。承认公民环境权，正视环境资源利用与环境保护责任间的公正分配，是邻避冲突治理的核心理念。二是风险感知理论

。乌尔里希·贝克的风险分配、保罗·斯洛维奇的风险心理测量、罗杰·卡斯帕森的风险社会放大、玛丽·道格拉斯的风险文化“格-群”理论等，解释了邻避设施多元主体的风险感知差异及封闭式决策滋生的政府不信任问题[4]。三是城市发展与空间生产理论。城市的扩展与更新，给周边土地、公众居住空间带来新的变化，昂利·列斐伏尔的空间生产理论探索了空间、权力、表征和行动者之间的关系，为理解城市社会空间变迁提供理论分析框架[4]。政府关心城市经济增长和空间的交换价值，公众则更关心城市空间的使用价值，而快速城市化隐含了对城市居民的排斥过程，如邻避设施会给周边区域带来负效应，挤压公众的生活空间[5]。

上述理论视角从不同层面解释了邻避现象，但仍需要进一步探讨邻避冲突治理的方向路径。党的十九大报告提出，要发挥社会主义协商民主的重要作用，保证人民群众在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利;党的十九届四中全会提出坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，这为邻避冲突的协商治理路径指明了方向。垃圾焚燒发电项目是当前引发邻避冲突的典型，本文将基于垃圾焚烧发电项目选址分布的环境正义、封闭式决策与公众风险感知、城市空间生产的价值冲突以及公民参与等维度，分析邻避冲突的生成机制及其协商治理路径。

二、垃圾焚烧发电项目邻避冲突案例及其特点分析

城市化进程中，城市人口规模的不断扩张以及人们生活质量水平的日益提升，导致产生大量的生活垃圾，当前城市生活垃圾总量每年约以8%的速度在增长。2007-2018年，全国城市生活垃圾年清运量由152145万吨增至228018万吨，同期生活垃圾无害化处理率由62%提高至99%①。在垃圾处理方式上，我国长期采用卫生填埋法，对土地资源需求量大。垃圾堆积产生的臭气、渗滤液对周边环境的污染，使得兴建垃圾填埋场非常困难。当前技术较为成熟的焚烧发电方式，成为我国城市应对“垃圾围城”问题的重要途径。2007-2018年，全国生活垃圾焚烧发电厂由66座增至331座，且当前仍有大批在建项目。中华人民共和国国家发展和改革委员会印发的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，到2020年全国城市生活垃圾焚烧处理率要达到50%以上，其中东部地区要达到60%。然而垃圾焚烧过程中产生的烟气、飞灰等有害物质，特别是烟气中的二口恶英，对人体健康危害较大，容易导致公众产生较高的风险感知水平。同时，遭到污名化的垃圾焚烧发电厂会给当地经济发展带来负面效应，损害了公众的利益。因此，近年来国内反对垃圾焚烧发电项目的邻避冲突增多，项目大多陷入缓建或停建的僵局。

（一）垃圾焚烧发电项目典型邻避冲突案例

自2006年北京市海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目遭到居民邻避抗议以来，垃圾处理设施建设引起的邻避冲突事件时有发生。表1梳理了十起产生较大影响的邻避案例，涉及北京、广东、浙江、湖北和海南等省市，冲突造成的项目最终结果各异。

（二）垃圾焚烧发电项目邻避冲突的特点分析

项目名称冲突焦点冲突发生时间节点发生时间及冲突行为项目结果

海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目项目选址位于六里屯垃圾填埋场南侧。垃圾填埋场产生的恶臭、污染地下水体以及担心焚烧产生的二口恶英等危害，激起公众反对规划选址公布阶段，计划3个月后开工2006.12-2011.1居民上访，签名、拉横幅上街抗议项目缓建，选址需要进一步论证;2011年1月宣布停建，异地选址苏家坨镇大工村废弃矿区

昌平区阿苏卫垃圾焚烧发电项目项目选址位于阿苏卫垃圾填埋场西侧。垃圾填埋场产生的恶臭、污染地下水体等负面影响，一直遭到周边居民的投诉抗议;高档商品住宅小区居民担心健康风险和资产贬值环评阶段2009.7-2014.5周边村民和商品房小区业主上访、堵路、巡游抗议2009年9月，项目陷入停滞状态;2014年9月项目重启，周边4个村庄整体搬迁;2017年底，项目建成运营

海淀区西二旗餐厨垃圾资源化处理站项目项目选址周边居民小区多，有幼儿园、中小学、医院等公共事业单位，居民认为选址不合理第一次环评结束后，居民偶然获知项目建设信息2011.11-2012.4数千居民街头抗议、递交反建申诉书，23万人次线上线下互动声援反建2012年4月，海淀区政府宣布项目异地重新选址，此后无消息

番禺区垃圾焚烧发电项目项目选址位于人口密集区，紧邻火车站和风景区。项目立项、规划选址等工作3年前已完成，但相关信息（包括征地信息）一直没有被披露政府决策已完成，项目即将开工前2009.9-2013.6周边居民持续反对该项目2009年12月，项目暂时搁置，启动“五选一”重新选址决策;2012年异地选址南沙区大岗镇;2017年底建成运营，更名为“广州第四资源热电厂”

余杭区垃圾焚烧发电项目政府2012年启动项目前期工作，直到2014年4月发布项目批前公示，周边公众对项目建设信息缺少了解，对项目风险感知过高项目立项、规划选址工作已完成，省建设厅发布项目选址批前公示2014.5.10周边村民和商品房小区居民封堵02省道、杭徽高速公路，打砸公安车辆，暴力抗议余杭区政府承诺“两不开工”;2014年9月重启项目规划选址、环评;2015年3月原址动工建设;2017年11月建成运营，国内首例原址化解邻避冲突

象山县垃圾焚烧发电项目选址位于水桶岙垃圾填埋场一侧，村民被填埋场产生的恶臭、水体污染困扰多年，一直在进行抗议;垃圾焚烧发电项目，加剧了村民的反对情绪环评阶段2015.6.14村民围堵垃圾车进填埋场多日后，村民与警察发生肢体冲突，多人受伤象山县政府宣布项目暂缓建设，此后无相关信息报道

海盐县垃圾焚烧发电项目部分居民对垃圾焚烧项目规划选址持不同意见选址论证阶段2016.4.21居民前往县政府门口、交通主干道集聚，反对垃圾焚烧发电项目海盐县政府宣布项目暂缓建设;2017年9月，原址重启项目建设

仙桃市垃圾焚烧发电项目项目已开工建设逾2年，周边村民对项目性质、用途不知情，认为离居住区太近施工建设阶段2016.6.2510萬居民街头抗议垃圾焚烧发电项目仙桃市政府宣布项目暂停建设;2017年5月重启项目建设;2018年4月建成运营，国内第二例原址化解邻避冲突

万宁市环保发电项目周边居民对垃圾焚烧发电项目规划选址持反对意见第一次环评阶段2016.11居民到市委市政府集聚表达诉求，与警察发生冲突项目规划选址此前已多次更改，2017年1月万宁市政府宣布没有确定项目选址

隆回县垃圾焚烧发电项目周边居民反对垃圾焚烧项目规划选址项目选址前期论证阶段2017.6居民街头抗议隆回县政府宣布停止项目选址前期工作，未取得项目周边居民同意，不开工

资料来源：作者根据网络报道、文献整理。

1.选址合理性是引发政府和公众双方冲突的焦点问题

垃圾焚烧发电厂是具有负外部性的公共设施，会对周边区域的经济发展、生态环境、居民健康等产生负面影响，是不受居民欢迎的项目。地方政府选址过程中，遵循成本最小化、最弱抵抗路径的原则，原垃圾填埋场毗邻区域、工业园区、城郊偏僻的山坳等成为最佳选址地。但对于这一选址路径是否符合科学性、具有合理性的问题，政府与公众间存在较大分歧。如项目所在地与居民区、学校、医院等人口密集区域之间的安全距离问题;选择在长期产生恶臭、污染水源的填埋场附近建设垃圾焚烧发电厂，加剧了公众的风险担忧，进而产生激烈的反对情绪。公众不认可政府选址的科学性、合理性是引发上述邻避冲突案例的焦点问题。

2.项目施工前的行政审批阶段是发生邻避冲突的敏感节点

公共工程类项目建设在施工前需要经过发改、规划、国土、住建等部门的行政审批，涉及项目建议书、用地预审、可行性研究报告、项目选址意见书、环境影响评价等批复环节。其中，在选址意见书批前公示、环境影响评价公示环节，法律上规定必须向公众披露项目信息或征求意见。而在此之前的工作，尽管论证了项目规划立项的必要性、选址的科学性等重要问题，但不会及时向公众公开。即使是上述法定要求的公开环节，其走流程性特征明显，问计于民、问需于民、协商于民的决策意图不强。而公众通过非官方渠道获知项目建设信息，为各种谣言的传播留下间隙，也进一步加剧了他们的恐慌心理，如有关二口恶英致癌的谣言。政府在项目施工前的行政审批阶段，将公众排除在决策参与之外，特别是在项目风险沟通和利益补偿等核心问题上。当政府进行项目选址、环评公示时，公众已被谣言激起的愤怒情绪瞬间爆发，各种抗议活动随之发生。

3.公众邻避冲突行为呈情绪化、暴力化和长期性特点

垃圾焚烧发电厂建成运营后，排放的烟气、二口恶英和垃圾渗滤液等有害物质，对周边居民的身体健康构成潜在危害;该地区会因建有垃圾焚烧发电厂而遭受污名化影响，以至于垃圾焚烧发电厂成为该地区的代名词，进而影响到当地的经济发展环境。公众对于邻避设施的风险评估，不是依赖专家的科学理性计算，而是凭借自己的知识能力和生活经验，并且一般会形成较高的风险感知水平。通常公众反对邻避设施的情绪化特征明显，难以沟通妥协，甚至反对邻避设施在本地建设是他们抗议活动的唯一目的。在参与表达和利益诉求渠道不畅的情况下，街头聚集、封堵道路、打砸车辆等暴力行为是公众反对邻避设施的惯常手段。一些拒绝沟通协商的居民采取长期性抗议策略，反对邻避设施开工建设，如对六里屯、阿苏卫和番禺垃圾焚烧发电项目的抗议行为都持续长达4年以上。

4.邻避设施选址建设不同结局显现政府治理能力强弱有别

国内以对二甲苯（PX）、核电和垃圾处理等项目为典型的邻避设施，在选址或建设过程中都易于发生邻避冲突，在地方维稳压力下，项目陷入“立项—抗议—停建”的怪圈。“不闹不停，一闹就停”揭示了公众反对邻避设施的基本行为逻辑，暂缓建设、异地选址、永久停建是邻避冲突后垃圾焚烧发电项目的无奈结局。然而，杭州余杭和湖北仙桃的垃圾焚烧发电项目在经历激烈的邻避冲突后，地方政府及时回应公众关切，协商解决项目选址建设过程中的公众风险沟通、决策参与和利益补偿等关键问题，在较短时间内取得了周边公众的信任与支持，在原址重启项目建设并相继建成运营。这一结果表明，地方政府、设施企业与公众能够在项目选址建设的风险感知和利益补偿上达成共识，而要实现这一目标，主要取决于地方政府的治理能力。

三、环境正义、风险感知与邻避冲突的生成机制分析

邻避设施虽为公众生产生活必需品，但其独特性质决定了在其选址建设过程中，如果没有考虑到环境负担分配的公平性、公众环境风险沟通和决策参与等因素，必然引起他们的抗议。环境正义理论中有关环境负担在社会成员间的分配正义、对弱势群体享有环境权利的承认正义等观点，构成了分析垃圾焚烧发电项目选址公平性的价值基础。由于垃圾焚烧发电项目具有较大的风险性，因此地方政府的规划选址属于风险决策，是将风险分配给特定区域的公众。公众对于项目风险水平高低及风险可控性的评估，最终影响到项目被当地公众接纳的可能性。当政府与公众缺乏有效的风险沟通时，邻避设施引起的公众恐慌情绪会显著上升。本质上，邻避设施选址建设过程中引发公众的反对和抗议，外在反映了环境负担的不公平分配和公众偏高的风险感知水平，内在凸显了公众环境权利遭到漠视和决策参与权缺失等深层次问题，这是理解我国邻避冲突生成逻辑的基础。

（一）垃圾焚烧发电项目选址的环境正义：分配与承认

环境正义是当代环境伦理中的核心问题，其要义是环境资源利用（作为一种权利）与环境资源保护（作为一种责任）之间的正义承认与公正分配问题[6]（p.1） 。环境正义运动兴起于20世纪80年代美国北卡罗来纳州的沃伦抗议，它揭开了美国社会长期存在的有毒废弃物处置场、垃圾填埋场选址中的环境不正义问题，即有色人种居住区、经济落后地区不公平地承担了过多的环境风险与危害，而且主流观点甚至认为这些地区本就应该是垃圾的消纳地。在分配正义维度上，该理论认为有毒废弃物、放射性污染、环境风险等作为环境恶物的分配是不公平的，少数民族群体和低收入群体更容易暴露在危险环境中。从经济角度分析，将环境恶物倾倒在这些地区，符合成本最小化原则，遭遇的抵抗也最弱，但违背了社会的公平正义原则。

从行政区划的层级关系看，国内垃圾处理设施主要是以地级市、县（市）的行政管辖区域为边界，作为本地的垃圾填埋（焚烧）场，较少出现跨地级市的联合处理设施。近些年出现的垃圾跨省偷运、偷倒入江河事件，引起社会的高度关注，相关企业受到严厉惩处，垃圾输出地政府也饱受质疑。可以说，本地产生的垃圾只能在本行政区域内处理，充分体现了行政区域间的分配公平性。但在一个地级市或县级行政区域内，垃圾焚烧发电项目的选址主要是在城郊的山坳、偏僻的农村地区，本质上是将环境恶物不公平地分配到落后地区，构成了事实上的分配不正义。在我国城乡二元体制和土地产权制度约束下，作为环境恶物的垃圾焚烧发电项目的选址正义性让位于经济发展和城市化等核心议题。表1所述的垃圾焚烧发电项目都位于某镇某村，且项目周边一直有人生存居住，他们承担了更多的环境负担。如果对上述区域缺少合理的环境利益补偿，可以断定存在环境分配不正义。

环境正义的分配维度，侧重于从事实状态角度揭露邻避设施选址分布的不公平现象。美国政治学家戴维·施劳斯伯格认为环境正义包括分配正义和承认正义两个维度，除了环境利益和负担不公平分配产生不正义感之外，人们会因自身的尊严价值没有得到应有的承认或被扭曲的承认而激起对正义的渴望[6]（p.23）。杨通进也认为环境正义有两种形式，即分配的环境正义和参与的环境正义，前者关注的是环境收益与成本的分配，后者强调每个人都有权利参与那些与环境有关的法律和政策的制定，且参与正义是确保分配正义的重要程序保证[7]。王韬洋认为，作为承认正义模式之一的尊重的承认，主张承认人类享有平等的尊严、承认法律的权利，反对任何形式的歧视和不公平保护。在环境正义情境下，对有色人种、经济弱势群体应享有的基本环境权利的蔑视，表现为种族环境歧视和贫穷环境歧视，并剥夺他们作为人的尊严及应该享有的参与、表达和因过多的环境负担而获得补偿等权利[6]（pp.152-155）。就垃圾焚烧发电项目来说，选址过程中是否尊重了周边公众的基本环境权，赋予他们应有的信息知情权、决策参与权，是承认正义维度的焦点问题。从梳理的案例来看，信息公开透明度低、决策参与权缺失、利益补偿不合理等突出矛盾，表明事实上周边公众的承认正义权利已被剥夺。综上，垃圾焚烧发电项目作为一项环境恶物（负担），选址建设过程实质上是将其分配给特定区域的公众，其所带来的环境污染、环境風险对周边区域构成潜在性危害。环境分配正义和承认正义这两个维度，揭示了世界范围内环境恶物分配的双重不正义，一定程度上契合了城乡二元体制下我国垃圾焚烧发电项目的选址分布情况。

（二）垃圾焚烧发电项目选址的风险评估：感知差异与封闭决策

乌尔里希·贝克在《风险社会——新的现代性之路》一书中写道，“风险分配的历史表明，风险同财富一样附着在阶级模式之上，只不过以颠倒的方式：财富在顶层积聚，而风险在底层积聚”。作者认为风险本身和公众对风险的感知正逐渐汇合，互为条件，彼此加强。而那些认为通过科学确立客观风险、民众感知风险的风险认知路径，因为忽略了公众在文化层面上对风险的可接受程度，进而指责公众的风险感知是错误的、非理性的观点是不对的[8]（pp.56-60）。为此，风险社会中的不同主体在风险认知上的立场差异，将会导致面对同一风险源而形成迥异的风险感知水平。在风险决策上表现为“专家—外行”的风险感知差异，即政府、专家认为可接受的风险水平进而做出的风险决策，在外行公众看来却具有极高的风险水平，将会导致普通公众极力反对这一风险决策。之所以出现上述差异，根源在于“客观风险—主观风险”是人类风险认知上的连续谱，当缺乏有效的风险沟通时，任何割裂了二者间内在联系的决策，经由风险的社会放大将会产生公众风险认知的涟漪效应。

罗杰·卡斯帕森在探讨风险的社会放大框架时指出，“在我们看来，风险部分地是对人们的一种客观的伤害的威胁，部分是文化和社会经验的一个结果”[9]（p.36）。这也表明，风险既具有客观性特征，又呈现主观建构性特征。尤金·A·罗莎认为，人们在风险的本体论上认知是一致的，即承认风险是客观的;但在认识论上，强调不同的人由于知识能力上的差异，导致在风险认知上的差异。作为外行的公众并没有否认科学知识对风险认知的作用，他们反对的是声称只有专家才能认知风险的垄断权威[9]（pp.36-40）。布莱恩·温关于哥伦比亚养羊者的研究证实，羊农有关羊受到辐射性影响真实根源的经验性论断胜过科学家的规范性分析[9]（p.63）。因此，在政策制定上，尊重外行公众有关风险认知的经验性判断，是避免政府（专家）与外行公众之间风险认知冲突的基本前提。

垃圾焚烧发电项目选址的风险决策过程，凸显政府（专家）割裂了鄰避设施客观风险与主观风险感知间的联系，表现为政府的封闭式决策模式。垃圾焚烧过程中排放的烟气、二口恶英等有害物质以及垃圾渗滤液对地下水体的污染，都是对人体健康产生危害的客观风险。针对某一区域的选址决策是否可行，首先需要对其进行风险评估。精英决策模型认为公众的知识能力不足，不能理性地表达意见建议，因而决策主要由少数精英来制定，如政府官员、技术专家等。在风险评估上，技术专家依靠自身掌握的专业知识，运用科学理性计算出表示风险大小的数值，然后从技术角度论证风险的可控性，进而向公众公布自认为是最优的决策方案。然而这种运用科学理性计算出来的风险概率，更多的是对垃圾焚烧发电项目的客观风险评估，忽略了公众的主观风险感知。这种自上而下的“决定—宣布—辩护”式决策模式，难以说服公众摆脱因其自身生活经验而感知到的风险水平。在双方缺少风险沟通的情境下，公众自然反对垃圾焚烧发电项目的选址决策，在此过程中也进一步加剧了对政府和专家的不信任。

（三）垃圾焚烧发电项目选址的公众参与：缺失与被动

自20世纪60年代西方新公民参与运动以来，公众参与公共事务治理的要求不断提升，在公共政策制定和执行中的作用日益增强。约翰·克莱顿·托马斯认为，与传统公民参与相比，新公民参与运动呈现两大特点：一是更加强调政策执行环节的公民参与;二是扩展了相关参与的公民范围，包括低收入阶层的公民[10]。新公民参与背景下的有效决策，需要考虑政策质量要求和政策可接受性要求之间的平衡。面对复杂的公共问题，当公众参与的程度更加广泛时，通过分散式协商或整体式协商，政府和公众更易于达成一致的决策目标，进而取得公众的支持并执行政策[11]（pp.50-55）。

在垃圾焚烧发电项目的选址建设问题上，政府和公众在决策目标上不一致，而且公众内部通常会形成一致的反对意见。但作为一项市政设施，政府有责任选址建设该类设施以破解“垃圾围城”难题。根据约翰·克莱顿·托马斯的有效决策模型，分散式公民协商决策有利于政府与公众最大限度地取得决策共识，因为公民的广泛参与是有效决策的前提。但从公众参与的法定环节分析看，垃圾焚烧发电项目选址建设需要经过立项用地规划许可、工程建设和施工许可、施工建设、竣工验收、运营监管五个阶段[12]。法定程序上，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目规划选址管理办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规，工程建设单位需要向社会公示项目规划选址地、就环境影响评价征求公众意见。在参与的时间节点上，公众通过正式渠道获知项目建设信息、表达意见建议的介入点晚;参与链短，集中在规划选址批前公示和环境影响评价阶段;参与方式上的被动性、征询性特点突出。罗杰·卡斯帕森认为，缺乏早期和持久介入的公众参与是项目失败的根源[13]（p.6）。

从公众参与的实践过程看，垃圾焚烧发电项目的选址建设历时较长，有关项目规划、建设运营的信息公开渠道少、信息内容简略，导致公众不能及时获取项目信息，甚至是在偶然被动情境下获知相关信息，但此时项目的前期工作已经有序开展。信息不公开、不透明，实际上已为公众参与设置了一道障碍，规避公众参与甚至成为项目选址的策略性安排，但这一做法本质上是在为邻避抗议积聚矛盾。在法定需要公众参与的环评阶段，选择参与主体时规避项目周边公众，选择知晓度低、单一化的环评报告发布渠道，最短法定期限内公开环评报告简本等做法，降低了环评的制度作用，“被参与”的环评调查加剧了公众对邻避设施的抵制态度。

综合以上三方面的分析，本文认为垃圾焚烧发电项目的选址建设是一项复杂的公共治理难题，涉及政府、设施企业和公众等多元主体，他们在环境负担分配、环境风险认知及环境利益补偿等议题上存在矛盾分歧。公众在项目选址建设过程中的信息获取、参与表达、利益诉求等权利屡遭剥夺，加剧了他们对政府和设施企业的不信任，由此而积聚的不满情绪会在某个时间点瞬时爆发，并演变为激烈的邻避冲突。

图1描述了垃圾焚烧发电项目从立项规划到运营监管的五个阶段，从梳理的典型邻避案例看，公众反对抗议主要是在立项用地规划、建设施工许可阶段，如番禺、西二旗、余杭、海盐、万宁等地的邻避案例，只有仙桃案例的公众反对抗议发生在项目施工建设阶段。从信息公开与公众参与角度分析，在工程项目行政审批的法定程序中，主管部门在选址用地规划批准、环境影响评价批复等环节，必须通过一定的渠道、在法定的期限内向社会公布相关信息，征询公众的意见建议。也正是在这个时间节点上，公众才正式获知项目建设信息、获得表达意见的权利，但公众在此过程中的被动参与、偶然获知特征明显。从政府角度考虑，应迅速完成法定的信息公开和公众参与程序，以保证工程顺利开工，所以有意缩小公众的参与范围。从公众角度分析，由于邻避设施的负外部性特别是高风险性，他们自然反对在本地兴建。即使风险是可控的，政府也必须针对负外部性给予补偿，但缺少了双方的协商沟通，冲突一触即发。如在阿苏卫案例中，一位居民到阿苏卫所属的小汤山镇政府办事，发现镇政府办事大厅角落张贴了一份垃圾焚烧发电项目的环评公示，且公示期即将结束，周边居民才由此知晓该项目信息，进而掀起长达5年的抗议活动。在仙桃案例中，该项目已施工建设逾2年，完成了总工程量的70%，但在施工现场连工程概况信息牌都没有树立，公众始终不知道该工程的性质用途，当偶然获知该工程为垃圾焚烧发电项目后，迅即掀起邻避抗议活动。

四、基于协商治理的邻避冲突规避路径与策略分析

邻避设施是人类工业化、城市化进程中的产物，而且随着城市人口的集聚和城市规模的扩张，对相关设施的需求呈上涨态势。本质上，邻避设施的选址建设是以地方上的土地资源占用为核心，涉及成本收益分配的公平性及相关的风险决策、公众参与等问题。纵观20世纪80年代美国的环境正义运动、我国台湾地区的环保运动以及2000年以来国内的邻避运动，本文认为公众反对邻避设施的抗议行为是经济发展、环境健康意识、民主政治权利演进到一定阶段的现象，是社会利益分化后产生的阶段性问题。在价值层面，正如昂利·列斐伏尔所述，政府关心的是经济增长和城市空间抽象的交换价值，而公众青睐的是城市空间带来的差异化使用价值，二者存在价值冲突。公众享有获取信息、公共服务、表达对城市空间想法以及捍卫他们原本舒适安宁的生活空间的权利。解决上述问题，根本上还是需要建立公共协商机制。

国内外有关协商的理论观点和实践形态都较为丰富。协商民主是一种民主治理形式，即平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中形成共识，通过公共协商制定决策[14]。实践中，协商民意测验、公民会议、参与式预算、共识会议等协商参与途径和方法，在公共事务治理中得到了广泛应用。其中，起源于丹麦的“共识会议”（consensus conference），作为一种科技风险的治理模式，凸显了公众民主参与的内在要求，占据主导地位的公众通过理性协商、深入讨论，在专家针对科技风险释疑解惑的基础上，就科技议题达成共识性认知。这是科技发展议题上化解公众主观性风险感知与专家客观性风险评估差异的重要途径，体现了协商民主治理的原则，是公众民主参与的有效形式[15]。张敏认为，协商民主理念与方法的治理实践形成了一种新的治理范式，即协商治理，具体是指在公共事务治理中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式实现更具理性的公民参与，进而在公共决策中发挥重要作用[16]。

本文认为，邻避设施选址建设过程中环境正义价值理念的达成、风险沟通与利益诉求的实现，都指向了民主政治体制下多元主体参与、互动合作的协商治理路径，即遵照协商民主理论中平等、参与、理性、协商、规范等核心要求，建立健全邻避设施规划选址决策、建设运营全过程公众参与链，以信息公开透明为前提、公众有效参与为基础、利益补偿和协同发展为保障，兑现政府承诺，树立标杆项目，形成政企立信、政社互动的合作共赢局面，实现从“邻避项目”向“邻利项目”的转变。

结合国内垃圾焚烧发电项目邻避冲突案例正反两方面的经验教训，本文认为当前在邻避冲突协商治理中可采取以下应对策略。

（一）建立透明高效的信息公开机制，保障公众知情权

从信息公开角度分析，在政府“决定—宣布—辩护”的封闭式决策中，公众获知信息主要是在“宣布”阶段，但从公开的内容中，难以捕捉到项目选址建设的宏观背景、社会效益、技术安全、利益补偿等核心信息，且在政府“宣布”意蕴上仅仅是履行项目建设的法定程序。建立透明高效的信息公开机制，应分两种情况。一是规划建设类项目。从立项、选址、环评、稳评到开工建设的全过程，政府和设施企业应通过多渠道、主动式、全方位、便捷化的信息公开途径和方法，充分保障公众获得项目建设的信息知情权。余杭项目能在发生邻避冲突后的较短时间内原址重启，一条成功的经验就是政府吸取信息不公开的惨痛教训，发动政府机关干部进村入户走访宣传、倾听民意，第一时间全方位公开项目环境监测和建设信息，用信息公开透明打消了公众的疑虑。二是已建成运营类项目。截至2018年底，国内共有垃圾填埋场663座、垃圾焚烧发电厂331座，它们是消纳城市生活垃圾的主导力量。但基于成本投入、技术安全等因素，这些垃圾处理设施一定程度上会给周边环境造成负面影响，如臭气、水体污染等，加剧了公众对这些设施的抵制情绪并增加了相应的抗议活动。因此，应落实原环境保护部提出的环境监测、城市污水处理、城市生活垃圾处理、危险废物和废弃电子产品处理四类设施定期向公众开放，逐步实现环保设施向公众开放的常态化任务。具体来说，所有垃圾焚烧发电厂做好“装树联”建设工作，并依法安装污染物自动监控设备，实时监控排放信息;在便于群众查看的显著位置树立显示屏，把这些监控到的数据实时向社会公开;设施企业的自动监控系统要与环保部门联网，从而便于环保部门进行执法监管[17]。总之，要加大已建成运营项目的信息公开力度，塑造设施企业与公众间良好的互信关系。

（二）建立“政府—设施企业—公众”全过程协商参与治理机制，消解风险感知差异

邻避设施的负外部性是其遭遇公众抵制的根源。公众对项目规划选址在“我家后院”表达的强烈的、非理性的不满以及针对项目建设运营带来的风险感知，经大众传媒、社会群体的广泛传播，呈逐级放大效应。尽管当前邻避设施选址建设愈加困难，政府却负有建设这类公众生产生活所需市政设施的重要职责，地方政府为此陷入两难境地。针对邻避设施选址建设过程中公众参与介入节点晚、时间短、决策表达权缺失等问题，建议拉长公众参与链[18]，建立“政府—设施企业—公众”全过程协商参与治理机制，通过多元主体的参与互动、协商合作，就邻避设施的风险沟通、利益补偿、运营监管等达成共识。番禺区垃圾焚烧发电项目遭遇邻避冲突后，区政府重新拟定五处项目选址地，经区政府、技术专家、公众等主体的广泛协商，确定了新的项目选址并顺利开工建设。杭州余杭和湖北仙桃的垃圾焚烧发电项目深刻吸取项目前期规划选址中公众参与不足的教训，为消解公众的健康风险隐忧、提高邻避设施规划选址过程中公众的参与度，相关负责人组织动员公众前往已建成运营的垃圾焚烧发电厂参观考察，通过所见所闻提高了公众对垃圾焚烧发电技术的认可度。2018年3月，原环境保护部办公厅印发《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评〔2018〕20号），明确要求垃圾焚烧发电厂建立与周边公众良好互动和定期沟通的机制与平台，畅通日常交流渠道，制定“鄰利型”服务设施计划，努力让垃圾焚烧设施与居民、社区形成利益共同体。