祁连山哈溪林区森林草原管理矛盾原因分析

汪庆

摘 要：天祝藏族自治县是位于祁连山东端的山区农牧业县，县内森林、草原、耕地、村庄交错分布，由于自然资源多部门管制、农牧民生产生活、经济发展等各种历史原因，给现阶段自然资源的管理和利用造成了矛盾，随着我国自然资源管理体制与机制改革的不断深入，使得矛盾日益凸显。本文从天祝县哈溪林区森林、草原管理矛盾入手，论述了天祝县森林、草原资源现状，矛盾产生的原因，资源管理方面的问题，并从国土规划、资源保护和民生等方面提出了解决问题的观点和建议。

关键词：

森林草原;管理矛盾;原因;建议

中图分类号：S181

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200315045

引言

天祝县哈溪林区位于祁连山东部，隶属于祁连山自然保护区，是森林和野生动物类型的自然保护区。总面积128970hm2，地理位置介于E102°01′～102°51′，N37°16′～37°45′，海拔2400～4874m。辖区内以青海云杉为建群树种，间有少量的祁连圆柏、山杨、青杨、高山红桦等，灌木以金露梅、杜鹃、高山柳、沙棘等为主，林区多与农田、草原、村庄交错相间。哈溪林区所属哈溪镇、大红沟镇和毛藏乡3个乡镇均属农、牧业地区，从事牛羊等牲畜养殖放牧是当地农牧民传统生产方式，尤其毛藏乡属纯牧业地区。林区共有24个行政村，农牧民群众约3.4万人。

1 林地和草原规划管理情况

1.1 林地资源管理情况

哈溪林区于1977年进行首次森林资源规划调查，在调查基础上，建立了规范的森林资源档案，1988年后每年度坚持连续进行森林资源档案更新工作。1990年由天祝县林业局组织国有林确权调查规划，1990年6月30日完成确权调查并由天祝县人民政府首次颁发了国有林林权证。2000年、2008年经省林业厅统一组织先后开展了第2、第3次森林資源规划调查，2008年12月根据二类调查成果，由天祝县人民政府再次颁发了国有林林权证，确定国有林地面积80502.7hm2。

哈溪林区集体林地主要分布与村镇周围及河道两旁，2000—2003年哈溪镇和大红沟镇实施了退耕还林和配套荒山造林工程，产生退耕还林地891hm2。2010年实施了集体林权制度改革，共确认集体林地面积547hm2。现哈溪林区共有集体林地1438hm2。

经过2016、2017年度林地变更工作，对部分错划、漏划情况进行了纠正，经统计，哈溪林区林地一张图国有和集体林地面积81150.67hm2，其中有林地17458.31hm2，灌木林地62987.22hm2，疏林地293.85hm2，其它林地411.29hm2;活立木总蓄积量251.15万m3，森林覆盖率54.19%;林区有天然林保护工程区林地60706hm2，国家级生态公益林19740hm2，天保和国家级公益林面积占林地总面积的99%。

1.2 草原规划管理情况

哈溪林区所属3个乡镇均属农、牧业地区和纯牧业地区，草原作为当地群众赖以生存的生产资源，对其使用权在历史上已既成事实。自1980年以来，为落实草原承包经营，当地政府先后多次为农牧民划分草场。2011年左右，为了落实国家“休牧禁牧”、“草蓄平衡”和“草原奖补”等惠民政策，按照当时的农牧民群众户籍人口情况，由天祝县政府出台了统一的草原承包合同，并与农牧民家庭签订了草原承包合同，从而确定了以家庭为单位的草原经营面积，按面积落实了“草蓄平衡”和“草原奖补”政策。然后当地农牧部门在此基础上形成了目前的各乡镇草原区划矢量图。经统计，哈溪林区原农牧部门区划的草原面积为73378hm2。

1.3 林地与草地区划重叠情况

通过最新林地更新数据和草原区划数据对比分析，哈溪林区共有33630.79hm2林地涉及林地、草地区划重叠情况，其中有林地1620.36hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31827.42hm2、其它林地69.19hm2。其中，有33473.96hm2国有林地涉及林草区划重叠情况，包括有林地1619.73hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31713.42hm2、其它林地26.95hm2;有156.83hm2集体林地涉及林草区划重叠情况，包括有林地0.63hm2，灌木林地114hm2，其它林地42.2hm2。

经分析统计，天祝县哈溪林区林地地类中盖度30%～40%灌木林地涉及林草区划重叠面积共15828.6hm2，占林草区划重叠面积的47.07%，成为林草区划重叠主要区域。

2 造成林地、草原管理矛盾的原因

2.1 历史原因

天祝藏族自治县是畜牧业比重较大的藏区传统牧业县，从事牛羊等牲畜养殖放牧，是当地牧民群众的传统生产生活方式，畜牧业也是地方经济和牧民收入的主要来源。一直以来，牧民放养牲畜的草场不仅包括纯草地，林区部分的林地、疏林地和大部分的灌木林地也都是牧民的传统放牧区域，是其赖以生存的基础。自1980年以来，历次划分草场时，这部分有林地和灌木林地都划归牧民使用，发放了草原承包经营权证和草原承包经营合同书，是造成林草“一地两证”，林地、草原管理矛盾的主要原因。

2.2 规划调查分类标准不同的原因

森林资源规划设计调查（二类调查）中，使用林地分类标准（LY/T 1812-2009），规定灌木覆盖度30%以上为灌木林地;农牧部门规划统计中，使用国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）规定灌木覆盖度40%以上为灌木林地，双方规划调查标准不一致。根据数据统计分析，规划调查分类标准的不同造成的林地、草地地类区划重叠的情况占重叠面积的47.07%，成为林草区划重叠的主要因素。

2.3 调查因素

林业部门通过室内遥感影像判读结合现地抽查开展森林资源调查，畜牧部门通过地形图勾绘结合群众放牧实际情况开展草原调查，两者均存在判读误差和调查误差，造成部分林地、草地地类区划重叠的情况。

2.4 地类天然更新变化的原因

由于气候和人为因素，林地和草地在不同时间段其植被现状产生变化，存在部分草地更替为林地，部分林地退化为草地的情况。通过历年林地更新调查工作，造成部分林地、草地地类区划重叠的情况。

2.5 林业生态保护和草原保护政策的原因

随着国家对生态保护力度的加大和天保工程、生态公益林建设的开展，从林业生态保护角度出发，林业部门在森林资源规划调查（二类调查）中，凡达到林业林地分类标准（LY/T 1812-2009）规定属林地的，全部规划为林地。农牧部门和当地政府从传统利用角度和牧民群众利益出发，将传统放牧的草场（包括部分传统放牧的乔木林林下草地、灌木林地等）划为草原，由牧民享受草原生态保护补助奖励政策，在原林草重叠和管理矛盾的情况下进一步加深了林草管理矛盾。

2.6 林地和草地纵横交错，界线复杂，难以管理

林缘多与农田、草原、村庄、道路交错相间，部分林地小班被分割成大小不等的块状或带状，不同地类间界线复杂，造成资源管理难度大。

3 产生的问题

3.1 林草权属

林草权属的问题，尤其是使用权的争议，造成了管理方面的混乱。要修复保护生态，又要保障林区内原住居民的生产生活，二者如何统筹兼顾使林牧矛盾更加突出，自然资源管理难度加大，不利于生态环境和自然资源的保护。

3.2 林草保护和利用的矛盾

这一矛盾的解决直接关系到林区群众生产生活问题，涉及到群众利益，并且涉及面广、原因复杂，不仅影响当地农牧民群众国家草原草畜平衡和禁牧奖补等惠民政策的落实，而且涉及到当地传统牧场的使用，直接影响农牧民的正常生产生活和藏区社会稳定。单个部门无法解决，需系统性解决。

3.3 林地、草原地类界线复杂

这不仅造成自然资源管制难度的加大和森林草原火灾隐患的增加，也使群众利益受到损失，管理矛盾突出。

4 解决问题的建议

2019年6月15日，中共中央两办印发了《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见的通知》，意见对保护与发展提出了新的思路和方向，意见坚持严格保护，世代传承;坚持依法确权，分级管理;坚持生态为民，科学利用;坚持政府主导，多方参与;坚持中国特色，国际接轨的基本原则。依照国家的政策发展，笔者认为应按照“尊重历史、照顾现实、分类处置、保持稳定”的原则，建议政府牵头系统性解决。要统一调查分类标准，根据《土地利用现状分类（GB-T21010-2017）》标准，参考林业林地分类标准（LY/T 1812-2009），并与全国土地调查工作有机衔接，最终予以确认，形成统一的国土地类区划数据，推进森林、草原等自然资源确权工作，解决地类重叠的问题。通过生态搬迁、提供生态和自然资源保护就业岗位、引导农牧民群众转岗就业、深化产业结构调整等措施减轻林牧矛盾，落实生态补偿保障失地农牧民的利益。实行更加严格的禁牧和草畜平衡制度，建立健全长效机制，有效缓解草场过载压力，加强林地、草地的保护力度，正确处理经济发展与环境保护的关系，科学合理的管理，让村民参与到保护事业中，使保护与合理利用达到平衡，资源得到有效保护，缓解管理部门与周边群众敌对矛盾。健全完善生态补偿机制、资金投入、项目建设等机制，开展封山育林，荒山造林等森林培育工作，加强森林生态系统和环境的保护和修复。深入开展森林、草原生态保护宣传教育，提高干部群众生态环境保护意识，推进形成绿色发展方式和生产生活方式，在矛盾解决过程中广泛征求群众意见，回应群众关切的问题，接受群众监督，化解矛盾纠纷，维护林区社会和谐稳定。

参考文献

[1]丁文广.祁连山国家级自然保护区创新管理机制研究[J].环境保护，2018，46（Z1）：41-46.

[2]宋雨纯.祁连山保护区林草“一地两证”治理中政府协同问题与对策研究[D].蘭州：兰州大学，2019.

（责任编辑 周康）