议员利益回避的宪法规制

张献勇

国外议会评介

各国以宪法规制议员利益回避的内容非常丰富。这些利益回避规范的有效实施，将有助于塑造议员民意代表的形象，也有助于确立议会民意代表机关的权威，从而促进议会民主制度的进一步完善。

议员作为人民的代表，应当反映和维护国家利益、人民利益和公共利益，这是代议制的基础。但是，议员作为自然人，又必然存在追求私人利益的动因，这是自然人的本性所决定的。当议员应当代表的公共利益与所欲追逐的私人利益可能发生冲突时，私人利益应向公共利益让步，亦即需要议员进行利益回避。思想家们对人性恶的判断和认识启示人们，必须通过宪法和议会法、议员法、代表法等宪法性法律对议员利益回避加以规范。本文以中国检察出版社2012年出版的《世界各国宪法》为主要资料来源，就各国议员利益回避的宪法规制做一比较研究。各国宪法关于议员利益回避的规范主要包括：议员是公共利益的代表;保障议员的正当私人利益;禁止把国家权力用于私人目的;禁止兼职;禁止提高自身薪酬等待遇;禁止与国家交易;与本人有关事务的回避;财产申报与公开等。

需要说明的是，本文对国家利益、人民利益和公共利益不做严格区分，视为同一个概念;议员的私人利益，不仅指议员本人的私人利益，也包括议员亲属及与议员有特定关系的人的私人利益。

一、议员是公共利益的代表

议员代表国家利益、人民利益和公共利益不仅是代议制的基础，也为不少国家宪法所直接规定。如阿富汗宪法第八十一条第二款规定：“国会每个成员基于其对人民的总体福利和最高利益的判断进行投票。”韩国宪法第四十六条第二款规定：“国会议员以国家利益为先，按良心履行职务。”希腊宪法第五十一条第二款规定：“议会议员代表国家。”厄瓜多尔宪法第一百二十七条规定：“国民大会议员应为服务国家履行公共职能，为国家的普遍福利工作，就履行责任和功能中的作為和不作为向社会承担政治责任，并必须对其选民负责。”哥伦比亚宪法第一百三十三条第一款规定：“通过直接选举产生的合议机构的成员代表人民，并应按照符合正义和共同利益的方式行事。”还有一些国家在宪法中以宣誓誓词的方式要求议员忠于公共利益。如巴林宪法第七十八条规定：“协商议会和众议院的每位议员就职前应在公开会议中宣誓如下：我以伟大真主的名义起誓：我将……保卫人民的自由、利益和财产，以忠诚和真诚履行我的职责。”根据乌克兰宪法第七十九条的规定，乌克兰人民代表在就职之前应当向乌克兰最高拉达宣誓的内容之一是“我宣誓恪守乌克兰宪法和乌克兰法律，为了全体同胞的利益履行自己的职责”。

二、保障议员的正当私人利益

议员利益回避的目的是防止议员在履行议员职责中不当地谋取私人利益。这并不是对议员正当私人利益的否定。相反，对于议员的薪酬等正当私人利益，宪法应当予以承认并给予保障，这既是议员正常履职的必要条件，也是对他们服务国家的一种补偿，还可以在一定程度上消弭其利用公共权力不正当谋取私利的动机。如德国基本法第四十八条第三款规定：“议员有权要求适当的、能保障其独立性的补偿。议员有权免费使用所有的国家交通工具。具体细则由联邦法律加以规定。”克罗地亚宪法第七十五条规定：“克罗地亚议会的议员领取定期的货币报酬并享有法律规定的其他权利。”拉脱维亚宪法第三十三条规定：“议会议员从国家财政中获得薪酬。”阿根廷宪法第七十四条规定：“按照法律规定，参、众两院议员因其工作可获得薪金，由国库支付。”智利宪法第六十二条规定：“众议员和参议员可获得与国务总理相同的报酬，这一报酬包括所有的津贴。”澳大利亚宪法第四十八条规定：“在议会另有规定前，参议员或众议员的津贴应为每年400英镑，从其任职之日起算。”马绍尔群岛宪法第十七条规定：“总统、副总统、部长、议长、副议长和议会其他成员的报酬应由法律明确规定。”

三、禁止议员利用职位谋取私人利益

许多国家宪法明确规定了防止议员公私利益可能冲突的一般原则，即禁止议员利用议员职位谋取私人利益。如阿曼宪法规定：“根据现行法律，国家委员会和协商会议主席、副主席以及所有成员在工作中均应以国家利益为目标，不得利用其职位以任何形式为其私人、亲属或与之有私人关系的人谋取利益。法律规定其不得从事的工作。”马尔代夫宪法第七十五条规定：“人民议会的议员应当以对国家利益与公共福利的首要考虑为行动指南，不得以任何方式利用其公职身份谋取私人利益或为与其有特殊关系的人谋取利益。他们不仅应当代表其选区而且应当代表整个国家。”第一百零三条规定：“人民议会议员与其任命或雇佣的人员不得利用他们的身份或任何交托于他们的信息为他们自己或其他任何人谋取不正当利益。”塞尔维亚宪法第六条第一款规定：“任何人不得在与他们的其他职责、职业或者私人利益冲突的情况下履行国家或者公共职能。”第一百零二条第三款进一步规定：“代表不得成为自治省议会的代表，也不得成为政府司法和行政机构的官员，他/她也不得承担其他表现出利益冲突的职能、事务以及义务。”古巴宪法第八十二条第一款规定：“代表资格并不导致个人享有特权或者物质利益。”巴布亚新几内亚宪法第二十七条第一款规定议员等公职人员“有义务在其公共或官方生活、私人生活中，以及和其他人的关系中，不得有让公私利益有冲突，或在其履行职责时减损其公共或官方义务等行为”。斐济宪法第一百五十六条第二款规定议员等法定公职人员在行使其职责时不得“有或可以预见其私人利益与公共职责存在冲突”等五种行为。阿尔及利亚宪法第二十一条规定：“国家机构的服务职能不得成为发财致富的方式或者成为服务私人利益的手段。”加纳宪法第二百八十四条规定：“公职人员不得使自己处于个人利益与其职责的履行冲突或可能冲突的位置。”根据卢旺达宪法第六十二条的规定，宪法和其他法律要求在就职前应当宣誓的包括议员在内的所有职位宣誓内容之一是“绝对不把授予我的权力用于个人目的”。纳米比亚宪法第六十条规定：“所有国民大会代表都应视自己为人民公仆，须断绝一切为自己谋取私利的念头和与群众疏远的行为。”塞拉利昂宪法第九十七条规定：“所有的议员应视自己为塞拉利昂人民的代表，杜绝任何为自己牟取利益或疏远人民的行为。”根据斯威士兰宪法第二百四十条，议员等依据规定担任公职的人员不得从事 “可能在公共事务中导致腐败或不利于公共利益、福利或善治”等行为。

四、禁止议员兼职

基于保证分权与制衡宪法原则的贯彻、防止议员分散精力和利用议员身份为个人或某个利益集团谋取利益以及保持议员经济和财政上独立的目的，各国宪法普遍规定了禁止议员兼职制度。主要有以下几种情况。（1）禁止兼任任何公职。如约旦宪法第七十六条规定：“参议院议员或众议院议员不得兼任公职。公职是指其担任者从公共基金中领取薪酬的职位，包括市政机关。同样，担任公职者也不得兼任参议院议员和众议院议员。”（2）禁止兼任有报酬的公职。如乌干达宪法第八十五条第二款规定：“国会议员不得担任有可能损害其职位的有收益或者薪金的职务。”（3）禁止兼任另一院议员。阿曼、日本、爱尔兰、奥地利、白俄罗斯、比利时、波兰、荷兰、捷克、罗马尼亚、斯洛文尼亚、西班牙、意大利、加拿大等实行两院制议会的国家均有这方面的规定。如日本宪法第四十八条规定：“任何人都不得同时担任两议院的议员。”意大利宪法第六十五条第二款规定：“任何人均不得同时担任两院议员。”（4）禁止兼任地方议会议员。白俄罗斯、西班牙、也门等国家禁止议员兼任地方议会议员。如白俄罗斯宪法第九十二条第四款规定：“代表院代表不得兼任地方代表苏维埃的代表。”也门宪法第八十条规定：“国民议会议员与地方议会议员或其他公职间不得兼任，议会议员和内阁成员间可以兼任。”（5）禁止兼任政府成员。这种禁止兼职的情况一般存在于非议会内阁制国家。如马其顿宪法第八十九条第二款规定：“总理、副总理和部长不得担任议员。”而在议会内阁制国家，议员兼任内阁成员则不为宪法所禁止。如前述也门宪法第八十条的规定。（6）禁止兼任法官等司法机关职务。如伊拉克宪法第九十八条规定：“法官或者检察官不得在担任司法职位的同时担任立法或者行政职务，或者其他工作。”白俄罗斯宪法第九十二条第四款规定：“代表院代表、共和国成员不得兼任总统或者法官职务。”瑞士宪法第一百四十四条第一款规定：“国民院、联邦院、联邦委员会的成员和联邦法院的法官不得兼任。”（7）禁止兼任军警职务。如芬兰宪法第二十七条第二款規定：“现役军人不得当选议员。”萨尔瓦多宪法第八十二条规定：“任何教派的牧师、现役军人和国民警察均不得参加政党，也不得竞选公选职位。”（8）禁止兼任教会职务。如阿根廷宪法第七十三条规定：“专职教会人员不得担任国会议员。”（9）禁止兼任企业职务。如根据哥伦比亚宪法第一百八十条规定，禁止国会议员 “在公营或者私营公司任职”。科威特宪法第一百二十一条第一款规定：“国民议会议员在其任职期间不得担任公司董事，不可获得政府或公共机构认可的特权。”巴拉圭宪法第一百九十六条第三款规定：“任何国会议员均不得亲自或者经由代理人参与营利性公司，持有国家股权，或者担当此类公司的法律顾问和代表。”秘鲁宪法第九十二条第三款规定：“国会议员不可同时兼任与国家签有建设或供货合同，或管理公共收入，或提供公共服务的企业的经理、代理人、代表、律师、理事、大股东和董事会成员。在担任国会议员职务期间，同样不得兼任获得国家特许权的企业或银行、保险和企业年金管理总局监管的财政信用体系中企业的类似职务。”（10）授权法律规定议员兼职禁止的情况。如摩纳哥宪法第五十四条第二款规定：“法律确定国家议会议员不能兼任的职务。”匈牙利宪法第三章“国家”第四条第二款规定：“议员不得担任的公职以及议员不适任的其他标准，由基本法律规定。”

值得注意的是，尽管各国对于议员兼职普遍予以了限制，但也有不少国家规定了例外情形。在这些例外情形中，以允许议员兼任大学教学职务最为普遍，此外还有的国家允许议员兼职从事科学研究、公益事业等。如摩尔多瓦宪法第七十条第一款、第二款规定：“代表的职位，与其他任何有报酬的职务不相容。但是，从事教学活动和科研活动的情况除外。”“其他的不相容情况，由组织法予以规定。”俄罗斯宪法第九十七条第三款规定：“国家杜马代表不得兼任国家公务，不得从事其他有报酬的活动。但是，从事教学、科研和其他创作活动的除外。”玻利维亚宪法第一百五十条第二款规定：“除在大学任教外，立法委员不得担当其他公共职务，否则将失去委员身份。”委内瑞拉宪法第一百九十一条规定：“除全职类教学、学术研究、临时性和关爱性职位外，国民会议代表不得接受或从事其他公共职位。”

五、禁止议员提高自身薪酬等待遇

如前所述，为保障议员维持体面的生活和提升其职业荣誉感，各国宪法一般都对议员的薪酬等福利待遇作出规定。尽管如此，议员仍然有可能利用职权谋取自身薪酬待遇的不断提高。为此，一些国家宪法作出了限制性规定。如爱沙尼亚宪法第七十五条规定：“议会代表的薪酬，以及对他们获得其他劳动收入的限制，由法律予以规定。上述法律可以予以修改，修改可以适用于下一届议会。”塞浦路斯宪法第八十四条规定：“议员的薪酬，从国家财政收入中以法律规定的数额支付。”“薪酬的增加在增加该薪酬的议会任期内不得生效。”美国宪法第二十七条修正案规定：“改变参议院和众议院议员职位薪酬的法律，应当在众议院选举开始后生效。”密克罗尼西亚宪法第九条第十四款规定：“议会可以对议会议员的年薪和津贴作出规定。增薪不能适用于作出增薪规定的议会。”帕劳宪法第九条第八款规定：“国会成员的薪金应由法律规定。在法律规定的任期内，薪金提高不适用于国会成员。在正常大选日和新的国会就职日期间，也不得颁布提高薪金的规定。”

六、禁止议员与国家交易

议员与国家交易，很容易使议员的私人利益与国家利益处于冲突之中。为此，一些国家宪法明确禁止议员与国家进行交易。如韩国宪法第四十六条第三款规定：“国会议员不得滥用职权，通过同国家、公共团体和企业签订或办理合同来获取财产上的权利、利益、职位或斡旋为他人谋取利益。”科威特宪法第一百二十一条第二款规定：“议员不得购买或租用国家财产，也不得向国家出租、出售自己的财产或与国家财产进行易货交易，但采取公开拍卖、投标或为执行强制征用制度者除外。”根据波兰宪法第一百零七条和一百零八条的规定，众议员或参议员不得超越法定权限从事任何涉及从国库或地方自治政府获利的商业活动，或者获得此类财产。任何违反这一禁止性规定的众议员或参议员将依据众议院议长或参议院议长提案并由众议院或参议院作出决议，被移送至国家裁判所审判，国家裁判所可以剥夺其议员资格。按照哥伦比亚宪法第一百八十条规定，禁止国会议员“以自身或者他人名义，与公共机构或税务人员交涉事项，或被授权亲自或者通过第三方与此类机构订立合同。与本款规定不同的情况应由法律予以规范”。哥斯达黎加宪法第一百一十二条第二款规定：“议员不得直接、间接，或通过代理人，与国家或自治机构订立任何合约;不得因特权而受让公共财产;不得担任与国家签订公共工程、获取必需品或经营公用事业合同的公司的所有者、管理者或经营者。”根据同条第三款规定，议员违反这些禁止性规定，将丧失议员资格。

七、与议员本人有关事务的回避

议员兼职可能引起利益冲突，与国家进行交易也可能引起利益冲突;但是，即使禁止议员兼职和与国家交易，议员在履职时仍可能遭遇涉及本人的事务，从而产生利益冲突的可能。为此，有的国家在宪法中规定了与议员本人有关事务的回避情况。如芬兰宪法第三十二条规定：“议员对与本人有关的事务，在审议和决策过程中实行回避制度。但可以参加议会全体会议的有关辩论。议员亦不得参与专门委员会对其本职工作进行的審查。”图瓦卢宪法第九十七条第一款、第二款分别规定：“议会法令或议会程序规则可作出规定，要求与议会正在审议的事项有利益关系的议员：（1）公开其利益;以及（2）除非得到议会的批准，不得参加有关该事项的任何议会议程或议会委员会。”“议会法令或议会程序规则可作出规定，凡议会议员违反第一款的规定，该议员的席位即为空缺。”委内瑞拉宪法第一百九十条规定：“国民会议代表不应当是与公共部门签订合同的商业公司所有人、管理者或负责人，以便他们在涉及公共事务上没有私人利益。国民会议代表在与自己有经济利益冲突的事务上应予回避。”

八、议员财产申报与公开

议员财产申报是指议员在任职前、任职中或去职后向有关部门申报自己及家庭成员一定范围内的财产状况及财产增减状况。这是防止议员利益冲突制度中非常重要的一环，对于防止利益冲突能起到关键性的作用。因为财产申报后议员的财产状况变得相对透明，可以得到舆论和公众的监督，议员会基于自己财产的透明程度而不敢出卖公共利益大肆敛财。为此，一些国家在宪法中明确要求议员进行财产申报。如尼日利亚宪法第五十二条第一款规定：“众议院和参议院的每位议员在就职前应根据本法规定申报资产与负债。”菲律宾、智利等国家既要求财产申报，还要求将财产申报书公开。菲律宾宪法第十一条第十七款规定：“政府官员或雇员在就职时及嗣后应依法在宣誓后呈交其资产、债务和资产净值的申报书。总统、副总统、内阁成员、国会议员、最高法院法官、宪法规定的委员会的成员和其他宪法规定的机构的成员、拥有上将军衔或海军将官级军衔的部队军官的财产申报书应按法定方式向公众公开。”智利宪法第八条第三款规定：“共和国总统、国家总理、副总理、参议员和其他宪法组织法规定的官员和公务员必须以公开的形式申报其财产与继承财产。”值得注意的是，泰国宪法对于财产申报的规定最为详备，根据该国宪法第二百五十九条至第二百六十三条的规定，众议员和参议员以及其他拥有法定政治职位的人，在每次任职与离职时应向国家反腐败委员会提交有关其个人、配偶与未成年子女的资产与负债详情的清单。提交这些清单的同时，应一并提交表明其资产与负债实际情况的辅助性文件，以及前一财年的个人所得税申报表。上述清单应显示任职或离职时的资产与负债实际情况，并在任职之日起或离职之日起30日内提交。清单及辅助性文件应自规定提交期限届满后30日内立即向公众公开;而国家反腐败委员会主席应立即召集委员会会议，审查提交的资产与负债清单的准确性和真实性。基于离职而提交清单的，国家反腐败委员会应审查该人资产与负债的变化情况，并提出审查报告，该报告应在政府公报上公布。如果议员故意不提交宪法规定的清单与辅助性文件，或故意提交虚假清单或隐瞒应当公开的事实，国家反腐败委员会应将这一事项提交最高法院政务官员刑事审判法庭进一步决定。

综上，各国以宪法规制议员利益回避的内容非常丰富。这些利益回避规范的有效实施，将有助于塑造议员民意代表的形象，也有助于确立议会民意代表机关的权威，从而促进议会民主制度的进一步完善。

（作者系山东工商学院法学院教授。本文系山东省社科规划项目“国家工作人员利益回避的宪法面向研究”〔项目编号17CFXJ04〕的部分成果）