以数字科技驱动城市治理水平持续提升

孙伟

利用数字科技能够以物理分散、虚拟集中方式增强城市经济、人口的聚集能力和辐射带动能力，促进城市范围内生产生活方式的网络化共享、集约化整合、协作化开发和高效化利用，建立城市治理新机制

数字技术的飞速发展正引领经济社会深刻变革，利用数字科技驱动城市治理水平不断提升，不仅为城市发展带来了新机遇，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。习近平总书记在2018年11月到上海考察时强调，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精细化、智能化上下功夫。”在2019年10月中央政治局第十八次集体学习时，习近平总书记指出，要推动区块链底层技术服务和新型智慧城市建设相结合，探索在信息基础设施、智慧交通、能源电力等领域的推广应用，提升城市管理的智能化、精准化水平。

我们要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，将互联网、大数据、人工智能、区块链、5G 为代表的新一代数字科技作为提升城市治理水平和能力的重要支撑。

一、数字科技对城市治理的重要意义

当今世界，以物联网、云计算、大数据、人工智能、空间地理信息集成等为代表的新一代信息技术，与城市治理紧密融合，催生了数字化、网络化、信息化、智慧化的城市治理新理念和新模式。在这样的背景下，智慧城市加速发展，成为全世界城市治理的新范式，成为全球合作的新焦点。

第一，数字科技催生城市治理新理念。日新月异的数字科技，作为最具活力的发展元素，渗透到城市规划、建设、管理和服务各个环节，与城市发展同频共振，极大地促进了城市治理创新，有效增强了城市规划的科学性和前瞻性，推动构建现代化的产业发展体系，完善智能化的基础设施体系，建立普惠化的公共服务体系，支撑精细化的社会管理体系，形成宜居化的生态环境体系，为解决现代城镇化发展进程中面临的诸多问题与瓶颈，提供了创新的治理理念和解决方案。

第二，数字科技创新城市治理新方式。数字经济时代，传统治理方式已经难以适应新时代城市治理的需要。充分运用数字科技，有助于全面获取公众需求、人口流动、人员结构、企业状态、社情民意等数据，更好地感知社会态势、畅通沟通渠道、降低治理成本、增进服务效率，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，加强城市的精细化和精准化治理，提高城市综合承载能力。

第三，数字科技引领形成城市治理新机制。通过广泛应用数字科技，能够形成一个全面感知、交叉互联、智能判断、及时响应、融合应用的“城市数字孪生体”，大大优化城市空间结构和基础设施，降低资源消耗水平，提高城市运行效率。同时，利用数字科技能够以物理分散、虚拟集中方式增强城市经济、人口的聚集能力和辐射带动能力，促进城市范围内生产生活方式的网络化共享、集约化整合、协作化开发和高效化利用，建立城市治理新机制，开创城市治理新局面。

二、数字科技驱动城市治理水平全方位多维度持续提升

近两年，互联网、大数据、人工智能、5G、区块链等新技术加速应用到城市治理领域，通过对城市治理全民性、全时段、全要素、全流程的覆盖，实现了城市治理的转型与升级。新型智慧城市已经进入全面落地的新阶段，数字科技多要素全面驱动城市治理朝着更加人性化、智能化、便捷化的目标持续提升，各地区、各部门、各行业也展开了应用实践。

（一）互联网+城市治理，共享驱动治理要素互联

利用互联网共享驱动城市治理中各环节、各要素互联互通，使得服务便捷化、资源均等化。党的十八大以来，党中央、国务院加快推进政务信息化建设，打通信息壁垒，构建全流程一体化在线服务平台，助力建设人民满意的服务型政府。一些部门和地方积极探索，深入推进“互联网+政务服务”，加强信息共享，优化政务流程，一批堵点难点问题得到初步解决，重庆市“渝快办”、福建省“一号式”、广东省“一窗式”、浙江省“最多跑一次”等创新典型不断涌现，引领政务服务创新改革不断取得新成效。各地试点的互联网+教育、互联网+人社、互联网医院、互联网法院等一批创新举措，在推进资源均衡化和方便群众办事等方面发挥着越来越重要的作用。

（二）大数据+城市治理，数据驱动治理模式创新

将大数据引入城市治理，充分挖掘大数据价值，利用数据驱动城市管理决策手段更加全面科学，治理模式得到不断创新。

一方面，大数据能够有效促进城市治理决策模式创新，真正做到基于数据的科学决策，提高城市治理的精准性和有效性。应用大数据，可以将数据信息、政策仿真、社情民意呈现在决策者面前，揭示出传统方式难以展现的关联关系，为城市治理带来重要突破，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。例如，国家发展改革委在推动“互联网+政务服务”过程中，通过开展“群众办事百项堵点疏解行动”，向民众征集办事堵点、难点问题，实现基于数据的精准决策。

另一方面，大数据能够推动城市治理监管模式变革，实现城市治理从事前审批向事中事后监管转变。通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，将市场监管、检验检测、违法失信、企业生产经营、销售物流、投诉举报、消费维权等数据进行汇聚整合和关联分析，统一公示企业信用信息，预警企业不正当行为，提高事中事后监管的针对性、有效性。比如，南昌市开发运行了“南昌市企业监管警示系统”，汇总监管信息1200多万条，推动阳光执法和有效监管。

（三）人工智能+城市治理，智力驱动治理质量提高

人工智能技术及其应用可以整合城市的各种系统和服务，提升资源利用的效率，优化城市管理和服务，正在改变人们的生活方式，推动城市治理向纵深方向发展。

公共服务方面，人工智能在教育、医疗卫生、家政服务等领域的深度应用，为满足公共服务精准化提供了抓手。开发适用于政务服务的人工智能系统，能够为市民各项活动提供精准服务。例如，浙江杭州、衢州引进AI机器人助力“最多跑一次”业务，办事群众满意率高达94.7%。此外，人脸精准识别技术让刷脸支付、刷脸进门成为日常，也让张学友成为“追逃大神”。

智能管理方面，人工智能技术优化城市管理，推动城市智慧化发展。在人工智能加持下，管理人员可以对城市各个角落进行实时精准管控，根据具体情况，快速整合分配城市资源，让城市运转更流畅。例如，杭州城市大脑通过人工智能调度城市交通、有效提升出行效率，在全国最拥堵城市的排行榜上，杭州排名从2016年的第5名下降到2018年的第57名。

（四）移动通信+城市治理，效率驱动治理效果改善

5G具有广连接、大带宽、低时延、高可靠等特性，不仅加快了网络速度，也将终端全部纳入网络，实现“万物皆可联”的状态，为城市治理提供了更多可能性。

一方面，5G能够助力提升城市治理效率。随着“天网工程” “雪亮工程”“蓝天保卫战”等一系列政府工程的推进，大量数据、视频通过采集、传输、应用到公安、综治、环保等领域，业务的纵深拓展使得数据传输量更大、安全性要求更高、执法时效性更强，对网络侧提出了更高的挑战。例如，在应急、安保等城市综合治理应用场景上，远程视频回传、4K高清视频实时共享、信息化执法等推广应用，使增大网络带宽、降低网络时延等方面的需求迫切，而5G网络让这些问题迎刃而解。

另一方面，5G能够助力提升城市治理效能。5G广连接特性让万物互联成为现实，对城市实现动态监控、风险管理、突发事件预测预警、应对及处理提供了便利。借助各类传感器、监控器、计算器及实时定位系统，将可实现对各类物品的智能化感知、识别与管理，给城市管理、照明、抄表、停车、公共安全与应急处置等行业带来新型智慧应用，使得基于数据的决策有了来源，人工智能的应用有了“血液”，推动城市治理走向精准高效。

（五）区块链+城市治理，新的信任机制驱动治理结构优化

区块链通过新的信任机制改变了数据和信息的连接方式，带来生产关系的改变，为不同参与主体、不同行业的可信数据交互提供了有效的技术手段，从而优化城市治理结构。

一方面，区块链构建了数据共享新模式。智慧城市要解决过去分散在不同政府部门、不同行业里的数据，实现跨领域、跨地域、跨部门、跨业务的技术融合、数据融合和业务融合，基于联盟链的区块链服务网络能够构建一个公用的平台，支撑不同的应用数据进行共享、交换、使用，通过技术保障能够真正实现可信。例如，北京市利用区块链将全市53个部门的职责、目录以及数据高效协同地联结在一起，打造了“目录区块链”系统，为全市大数据的汇聚共享、数据资源的开发利用等提供了支撑。

另一方面，区块链建立了协同互信新机制。共识机制确保数据难以篡改，从而保证数据的完整性和稳定性;时序区块结构保证数据全程留痕，实现事件追踪的可追溯。基于区块链的数据治理，可广泛应用于政府重大工程监管、食品药品防伪溯源、电子票据、审计、公益服務事业等领域。例如，雄安新区建成区块链资金管理平台，对招投标决策等全过程信息留档并可实时调取查看证据，出现问题依法问责。

三、数字科技驱动城市治理领域存在的问题和瓶颈

（一）智慧城市顶层设计需加强

科学先进的顶层设计是推进智慧城市建设可持续的关键和前提，目前我国在智慧城市顶层设计上需强化统筹引导。一是在总体规划上要加强引导。国家在总体规划上仍需加强统筹设计，进一步强化对地方智慧城市建设的指导，引导城市因地制宜做好规划衔接，避免不科学、盲目谋划而造成资源浪费。二是标准体系尚需进一步完善。随着新技术、新应用、新场景、新业态的发展，需要解决跨层级、跨区域、跨行业、跨业务的协同联动，目前技术标准、管理监督标准等标准体系尚需完善。

（二）多元协同共治机制待健全

城市治理要在政府做好服务的基础上，建立起全社会共同参与的运营推进机制，当前专业城市运营管理机构、综合性服务平台企业和第三方评价机构发挥的市场主体作用比较有限，市民参与治理不足，社会协同共治机制尚未健全。从新型智慧城市评价结果看，目前我国有三分之一的城市还未引进任何第三方机构开展智慧城市运营管理。

（三）线上线下管理联动需强化

目前各城市在利用数字技术将公共管理和服务推广到线上做了很多工作，不过仍存在线上线下联动不足的问题。一方面因为机制不健全、技术标准和路径不统一、管理边界不明确等，可能使得线上与线下管理存在“衔接缝隙”，产生服务真空区，例如线上领取验证码但线下仍要排队现象。另一方面因为技术带来的标准刚性，缺少了传统线下服务的人文温度，无法将线上线下优势互补。

（四）系统整合共享和信息化支撑作用待提升

通过近几年大力推进政务信息系统整合共享工作，一些领域的信息共享已经取得突破，但目前政府内部信息打通和政企信息共享仍需进一步加强，制约了数字科技在城市治理中的应用。一方面，政府信息系统整合共享在面上仍需进一步加大力度，形成跨部门、跨业务数据共享的机制化流程;另一方面，政企信息共享开放仍待进一步加强，城市治理涉及政府各部门、企事业单位、市场主体等多方面，政企融通还不够充分。

四、运用数字科技加快提升城市治理能力

近年来，国家发展改革委大力推动大数据、人工智能、互联网等数字技术研发突破和重点行业领域的深度应用，充分发挥新型智慧城市部际协调机制的作用，以评促建，引导全国各城市在城市治理、产业经济、惠民服务等领域推进新型智慧城市建设，持续提升城市治理水平，助力国家治理体系和治理能力现代化。下一步，我们将重点从以下几个方面入手，运用数字科技加快推动城市治理水平的提升。

（一）完善组织领导

深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步发挥组织引导作用，形成提升城市治理能力系统性总体布局。一方面，加强统筹协调，进一步发挥新型智慧城市建设部际协调工作机制作用，围绕智慧城市建设、数字经济高质量发展等方面，研究解决突出重大问题，协调推动相关政策文件出台;另一方面，强化规划引领，结合落实习近平总书记重要讲话精神，研究编制《“十四五”信息化发展规划》《“十四五”政务信息化重大工程建设规划》等重点规划，加强基础关键数字科技研发，完善智慧城市领域标准规范，引导地方做好相应顶层设计和规划。

（二）强化上下联动

一方面，启动国家数字经济创新发展试验区创建工作，鼓励充分利用数字化手段，提高民生保障、就业创业、交通物流等领域便利制度，持续优化营商环境，着力消除“排队长、卡证多、办事难、效率低、体验差”现象，提升群众获得感;另一方面，总结经验，加强宣传，推广浙江、福建、广东等地城市治理先进做法，发挥数字科技在城市治理中的“乘数效应”。

（三）推动多元治理

一方面，坚持“人民至上”，提升公众参与度，结合新型智慧城市评价，开展群众满意度调查，通过群众反映的难点和堵点问题，找准城市治理切入点和着力点，实现线上和线下管理服务协同联动;另一方面，激发市场活力，持续开展新型智慧城市评价，鼓励社会资本参与新型智慧城市建设，引导社会机构开展第三方评价。

（四）用好数字科技

一方面，推广新技术应用，推动人工智能、区块链等新一代信息技术和新型智慧城市建设相结合，探索在信息基础设施、智慧交通、能源电力等领域的推广应用，提升城市管理的智能化、精准化水平;另一方面，加强规范管理，强化新兴技术应用风险防范，结合新技术发展演化路径，有序开展试点示范应用，形成新技术试验示范、推广应用的机制，防范新技术应用引发系统性安全风险。

（五）夯实支撑能力

围绕提升城市治理水平，推进政务信息化建设和信息系统整合共享。一方面，强化集约共建，统筹整合各地分散数据中心，按照“物理分散、逻辑集中”的原则构建国家一体化大数据中心;另一方面，强化信息系统整合共享，以“互联网+政务服务”为抓手，探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理。

（六）加强示范引领

近年来，我国在新型智慧城市建设不断探索，涌现了一批社会治理创新实践，为进一步总结经验、推广应用，我们将根据各地经济社会发展的现实需求和经济体制改革的实际要求，部署开展新型智慧城市示范先行区。一是突出试点示范，结合年度新型智慧城市评价结果，遴选若干个有国际影响力的新型智慧城市，发出中国声音。二是加强国际合作，鼓励我国新型智慧城市建设领域优势企业走出去，深化與“一带一路”沿线国家和地区智慧城市领域产能合作，提供中国方案。

我国在城市治理领域虽然取得了一定成绩，但是与党中央、国务院的要求相比，与社会各界的期望相比，还有较大差距。今后需要各方面共同努力，发挥数字科技的核心驱动作用，以扎实有效的政策举措，大力支持信息领域科研工作，大力扶持信息企业发展，切实推进国家治理体系和治理能力现代化进程。

（作者系国家发展改革委创新和高技术发展司副司长）