跨行政区域水冲突及解决方式探析

孙宁

摘要：我国跨行政区域水冲突频发，主要表现为水量冲突和水质冲突两个方面。水资源的自然属性和功能多样性等因素是导致水冲突的主要原因，水冲突的实质是利益冲突。通过跨行政区域水冲突的类型化分析，检视我国相关法律规定，从利益衡平角度探讨解决水冲突的措施。

关键词：跨行政区域;水冲突;利益冲突;利益衡平

一、跨行政区域水冲突的含义

跨行政区域水冲突是指我国陆地淡水水量配置失衡及污染物大量排放造成水质污染，影响社会公众的正常生产、生活秩序引起的跨越两个或两个以上的级别相同或者不同的行政区域的冲突。

着手解决水量冲突和水质冲突，是解决跨行政区域水冲突的两个基本出发点。在水量方面，我国水资源人均短缺、时空分布不均、水土配置不合理、取水量及利用不合理，导致在水资源利用和分配上存在水量冲突。在水质方面，由于经济社会发展、生产生活等排放污染物超过水体的环境承载力，影响水资源的有效利用，造成水质污染，导致水质冲突。我国总体水质情况不容乐观，劣质水比重较大，经济欠发达地区发展经济造成严重水污染，从而影响整个流域水质。

二、跨行政区域水冲突的实质是利益冲突

水资源是环境利益和经济利益的载体。水量配置不合理和水污染对上述利益的实现造成阻碍，进而产生利益冲突。引起跨行政区域水冲突的利益冲突包括正当经济利益、不正当经济利益与环境利益之间相互交叉的冲突。

正当经济利益与环境利益均为正当利益，是人们对改善和提高生活质量的要求，具有多样性特点。不仅包括对经济生活的基本需求，以及对文化生活的追求与幸福感的提升，也包括对良好环境质量的要求。但二者会发生冲突，政府承认经济活动的合法合理性，但在协调经济发展与环境保护的关系、最小限度的损害环境等方面存在决策不当和失误，引起正当经济利益与环境利益的冲突。例如政府没有把握经济发展与环境保护两者是同质同源的关系，片面决策发展经济或保护环境，片面坚持“经济中心论”或“环境中心论”，造成一系列的经济问题或环境问题。另外对于经济补偿与环境补偿的标准不同及损失补偿不当，无法达到相对平衡的状态，造成更加负面的环境影响。

不正当经济利益与环境利益的冲突主要体现在以破坏环境，造成资源可持续生产力下降甚至丧失为代价，获取高额经济效益，造成不可逆的环境损害。经济相对落后地区为了发展经济、节约成本、谋求自身利益的最大化，不惜牺牲环境利益作为代价，聚集了大量的高污染企业。这些高污染企业缺少相应的污水处理设施及运营的相应资质，而且为少缴纳排污费谎报、漏报污染物排放量，造成大规模的水体污染。

三、跨行政区域水冲突的类型

由于冲突各方代表的利益、价值观及实现各自利益方式等因素的不同，跨行政区域水冲突也呈现出错综复杂的局面。以法律关系主体为标准划分为：

（一）行政主体间的冲突

同一行政区域内不同行政主体的冲突。在行政区域内，多个部门在职权范围内对水资源开发利用进行分割管理，但职权边界的涉水事务，政出多门。多个部门权限责任划分不明，存在着职能交叉现象，浪费行政资源，效率低下。且标准口径不统一，造成数据、措施不一致，很难同时采取统一的行动，致使水质破坏和水量分配不均，浪费严重。

不同行政区域间政府的冲突。不同行政区域内的公共利益不同，为维护公共利益掌握的信息也不对称，行政区域间难以形成有效的互动。由于合作的逾期收益和对环境治理保护的认知差异，使地方政府在协作中互不信任、相互猜忌、提供不真实不准确的信息，地方保护主义盛行，并忽视污染治理，进一步加剧了跨行政区域水冲突。

（二）上下游水资源利用者之间的冲突

上下游水资源利用者之间的冲突，既有经济、环境公益冲突，也有以企业间经济、环境利益为主的私益的冲突。

一方主体在利用公共资源时，必然会减少其他主体对该资源质和量的享有，造成公共资源利用冲突。上游使用者利用水资源时间、空间的“优先性”必然影响下游公众日常生活对水质与水量的需求，从而引发冲突事件甚至上升为暴力事件。另外在经济层面上也会造成下游公众与上游使用者的冲突，上游企业以污染水资源作为代价获取经济利益，使下游公众的农业生产和渔业受到损失。上下游企业之间的冲突主要是水量和水质造成的经济冲突，直接或者間接影响上下游企业的生产发展和产品质量，致使经济利益与企业形象受损，从而导致上下游污染企业之间的冲突。

四、跨行政区域水冲突现行法律解决方式的检视

1、损害救济机制规定太过简单

我国水资源法律大多规定了排除损害和赔偿损失两种救济方式，补偿具体性规定相对较少。救济方式的出发点为利益填补，排除损害和赔偿并不能进行充分的利益填补，不能充分解决水冲突。

一方面，引发水冲突的原因具有潜在性、累积性与长期性的特点，很难判定危害是直接的或是间接的，且间接的损失未给予相应的救济，有失公平和合理;其次，排除损害是源头治理的救济方式，不能解决已形成的水冲突，而赔偿损失常常围绕经济利益为中心，对于不表现为经济利益的损失，如水貌的改变、植被的破坏、水生生物物种的减少等，不能起到有效的救济作用。

另一方面，我国生态环境补偿机制尚未建立。目前我国面临资源约束趋紧、污染严重、生态系统退化的严峻形态，生态补偿条例的出台与生态补偿机制的构建是大势所趋。《生态补偿条例》早在2010年就已经列入国务院的颁布计划当中，但由于事关各方面关系，不同主体利益，各地各部门政策规定分散笼统，补偿领域和主客体不够明确，方法也比较单一，资金渠道少，省级之间的补偿方式在探索中，导致进展缓慢。魏伊丝提出：“单单充分赔偿损失是完全不够的，重点应当要以预防为主，防止损害发生来促进世代间公平利用环境资源。”因此预防和应急预警也是一种行之有效的方式，但是我们法律法规没有系统的规定。

2、缺乏公众参与机制规定

在跨行政区域水冲突中，政府具有保护水环境、解决水冲突的义务。但是政府并不是公共利益的唯一代表，对于保护水资源、防止水污染这一公共利益，政府、企业、公众、社会组织等都可以作为代表者。水资源的保护、化解水冲突需要除政府外其他主体在其能力范围之内参与。问题是该冲突的解决以政府为主，企业往往为了自身经济利益而不愿参与，这使得解决跨行政区域水冲突达不到预期效果。公众始终是公共利益最广大的源头，但也是最容易受到侵害的群体。保障公众参与权的行使，不仅要在法律上规定公民享有知情权、异议权、参与权等，還要有相关的法律措施对公众参与能力进行相对应的保障。发生冲突矛盾时，习惯于地方政府接受上级命令协调处理为主，这种状况已无法有效化解水冲突，需要具体的参与机制来满足公众、企业等对水冲突矛盾解决的利益表达。

五、跨行政区域水冲突的解决建议

（一）对利益冲突各方进行利益衡平

进行利益衡平，冲突主体要认识到利益冲突主要为正当利益间的冲突。坚持“统筹”、“兼顾”和“双赢”的衡平理念，权衡各方利益价值，正确把握各利益本质与内在关系，在社会可负担、可承受的能力范围中，优先保护弱势主体的紧缺利益，坚持以损失最小化为底线，对受损方进行充分赔偿与合理补偿，减少利益冲突。庞德提出利益冲突的衡平原则是最小阻碍和浪费来进行利益维护。罗尔斯在《正义论》中指出正义原则之一是适用于最少受惠值的最大利益，对利益衡平指明了方向。

1、行政主体间的利益衡平

强化行政主体责任。各行政区内不同行政主体应当确保水资源利用活动不损害其他行政区域的利益。强化行政主体责任，细化行政主体考核制度与责任追究制度，根据正义原则，通过公平的综合决策和机制对环境利益进行衡平。还要正确把握经济利益与环境利益具有同质同源性的关系，树立经济发展要与环境保护统筹规划、同步实施、协调进行的意识，不能停止经济发展来保护环境，也不能以破坏环境为代价发展经济，坚持优先满足紧缺利益与利益最大化相结合。

加强行政区域间合作，完善信息交流，建立信息沟通机制和联合监督机制，共同承担。跨行政区域各行政主体应定期、不定期地召开会议开展技术交流，实现信息无障碍共享。双方派出环境监察人员组成监察小组对水污染治理工作进行监察，加强对重点污染物实行市场准入控制与排放监测，健全重点污染源污染物监测管理系统，对排污企业开展联合检查和对口互查，对苗头性问题和突发性事件，进行风险防范，立即采取措施，现场处理，增加互信。增加不同行政管理部门间协调的具体条款，明确其具体的职责，用统一的标准，实现各行政主体协同行动，集中力量共同治理，实现多元共治。

2、上下游利用者间的利益衡平

由于上游利用者利用水资源时间、空间的“优先性”及优先使用的程度范围界限模糊不定，导致下游利用者对水资源原有的社会期望水平降低。上下游利益衡平应优先考虑保障下游的基本多样性需求，这要求上游使用者对使用权利进行自我限制和抑制。在保证上游地区经济科技发展和社会生活稳定进步的前提下，合理使用水资源，提高水资源的利用效率，在排放污染物前进行含量检测，使排放量符合环境标准，对下游地区以最小污染损害，保障下游水量和水质能够满足下游的正常需求，促进水资源可持续生产使用。若上游利用者造成水资源浪费和水质污染，根据损害担责原则，上游进行赔偿、付费和修复。

上下游的利益衡平还需要下游的支持和帮助。若上游作出有利于整个水域的可持续发展及经济和产业结构的调整，下游应对上游合理补偿。上游进行生态建设要考虑本地区经济水平和整体民生利益。部分上游地区经济水平相对落后，缺乏水环境保护的设施、技术与资金，如果缺乏来自下游的补偿，难以激励上游地区对水资源保护进行投资。财政、资金补偿方式具有短期性和局限性，下游地区可以向上游地区输送技术、优秀人力资源、低污染产业等支持以及污染物处理基础设施，降低污染物毒性，对风险因素进行防控，加强上游地区经济发展、环保意识与环保管理能力，有助于上游地区经济发展与环境保护相协调。另外上下游利益衡平所产生的成本费用分摊等问题的解决，除双方相互协调配合外，可以通过第三方如流域协调机构进行居中协调。

补偿不能只限于经济上的补偿，还要有权利及能力的补偿。阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中提出：“经济发展的本质就是自由的发展，扩宽人们发展真实自由的过程，而自由是人们能够过自己意愿生活的真实能力，自由包括各种政治权益。可行能力就是对于此人是可行的，列入清单的所有活动的各种组合。”所以经济发展促进人的基本权利和实现权利的能力。促进社会发展不能以牺牲人的权利、能力为代价，尤其是在社会中处于弱势地位的人。因此补偿不仅要经济补偿，还要在权利上进行补偿，使弱势地位的人如经济发展较落后的上游企业、公众在可持续发展的能力上有所提高。

（二）完善公众参与制度

公众参与首要内容为公众的参与权，参与环境管理是公民的权利，只有大多数乃至全体公民关心并参与环境管理，才能实现环境管理的民主化与科学化。应采取多种形式、途径、机会，并制定合理、实用的程序规定鼓励、支持、组织公民发表意见、参与讨论和决策。公众参与以异议权为核心，公众的异议能让政府及时发现事物的本质，事件的真实形态，集中力量解决冲突核心问题，提高行政决策的准确性与科学性。鼓励环境保护组织的发展，促进公共部门与私人部门的有效合作，共同解决经济与环境的关系。确立公众和环境保护组织的独立法律主体地位和其全面参与环境保护的权利，并完善公众环境公益诉讼制度，对于完善公共参与制度，解决跨行政区域水冲突提供了充足的社会动力与活力。

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