民事诉讼监督案件繁简分流机制的构建

程建玲

摘 要：民事诉讼监督案件繁简分流机制是提高监督质效的有效途径，它与民事诉讼案件的繁简分流机制既有区别，又有联系，有其自身的规律和特点。构建民事诉讼监督案件繁简分流机制，必须明确繁简分流的特征是办案程序上的繁简分流，既要坚持客观公正的分流原则，又要区分好普通程序与简易程序的分流程序，科学配置办案人员、科学使用智能化办案工具等配套措施，才能建立科学有效的民事诉讼监督案件繁简分流机制，从而推动民事检察案件的监督质效。

关键词：民事案件 诉讼监督 繁简分流

近年来，民事诉讼监督领域不断扩展、案多人少矛盾日益突出，在人员配备不能完全到位的情况下，民事检察部门必须提高自身监督能力，充分进行内部挖潜。司法实践表明，探索建立民事诉讼监督案件繁简分流机制及其配套制度改革是提高监督质效的有效途径。

一、民事诉讼监督案件繁简分流机制的基本问题

民事诉讼监督案件的繁简分流机制，是指将民事诉讼监督案件根据一定标准，划分为繁简两类，繁案适用普通程序办理，简案适用简易程序办理，从而实现“繁出精品，简出效率”的一种办案机制。繁简分流机制，不仅仅是案件本身的简单分流，而是一个包含司法资源配置、案件运行机制以及具体办案方式改革的系统工程。

（一）民事诉讼监督案件繁简分流机制是办案程序上的繁簡分流

民事诉讼监督案件的繁简分流，是以《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》为主要依据，在办案程序上进行的繁简分流。民事诉讼法规定了审理民事纠纷案件的普通程序和简易程序，而在办理民事诉讼监督案件中，则没有法定的普通程序与简易程序的区分。民事诉讼监督案件的繁简分流，主要以《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》为依据，根据民事诉讼案件监督方式、案件类型、信访风险及释法说理难度等要素，在办案程序上进行相应分类与调整，而非依据民事诉讼法中关于适用普通程序或简易程序的案件条件和办案程序而定。

（二）专业化办案是繁简分流的一种方式

专业化办案是提高办案质效的重要举措和要求，与繁简分流工作并不矛盾，二者是相辅相成的关系。从实质上讲，实行专业化办案就是对案件进行繁简分流的一种方式。司法实践表明，在充分考虑检察官办案能力、经验及特长等因素的基础上，由专业办案组织办理专业性较强的案件，更有利于全面把握相关法律以及同类型案件的裁判标准和监督标准，通过办案专业化、标准化，提高监督质效。

（三）繁简程序可以相互转化

在办理简易案件过程中，对于随时发现有信访风险或有必要提出监督意见的案件，应当及时转为普通程序审查办理，以保证案件质量。对于初查后认为有监督可能，但经进一步审查认为法院裁判并无问题的案件，应当及时转为简易程序办理，以提高办案效率。

二、案件繁简分流的原则

科学制定简单案件与复杂案件的区分标准与分流原则，是民事诉讼监督案件繁简分流的关键。

一是民事诉讼监督案件繁简分流的划分应当以提高办案质效、回应群众关切为出发点和落脚点，坚持公正与效率的有机统一。公正与效率是法的基本价值，也是繁简分流中必须处理好的重要问题。繁简分流目的之一是为了提高办案效率，缓解案多人少压力，但决不能片面追求效率这一单一价值，必须在每一个案件的各个环节中充分保护当事人的诉讼权利，做好有效率的公正。

二是坚持突出检察官主体责任的原则。在确定案件繁简分流标准时，应当坚持检察官办案责任制，突出检察官的主体责任，检察官要对承办的每起案件负责，做到当繁则繁，当简则简。

三是坚持客观综合标准的原则。 司法实践中，影响民事诉讼监督案件繁简程度的因素很多。其中，民事诉讼案件类型、案件裁判质量（是否符合监督条件）、案件是否涉及审判人员行为违法、是否需要检察机关进一步调查取证、案件是否存在信访风险、当事人提出监督申请的心理状态、当事人对相关法律的理解能力等，往往决定了案件的工作量、处理结果以及检察官释法说理的难易程度。这些因素往往也是案件繁简分流的主要区分标准和依据。对于疑难复杂敏感、符合监督条件、以及息诉难度大的案件，应当作为繁案精办。对于法院裁判正确、释法说理后易息诉的案件，可以作为简单案件办理。

在确定繁简分流的标准时，既要坚持根据案由区分等客观标准，也要结合每个案件的不同情况以及检察官的办案经验来综合评定。可以利用数据分析的方法，通过对检察机关近年来办理案件的相关数据如民事诉讼监督案件类型、各类型案件所占比例、以及提出抗诉等监督意见的案件所占比例等数据进行分析，从而确定重点监督案件，为繁简分流和办案的专业化提供客观指引，相关数据还能为提高监督的精准度和典型性提供参考。

三、受审分离机制下案件繁简分流的启动程序

根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，民事诉讼监督案件实行受审分离机制。在由案件受理部门对案件是否符合受理条件进行审查时，一般只作形式审查，很难区分案件的繁简程度。因此，案件繁简分流的决定，一般应当在民事检察部门办理阶段进行。

对于民事检察部门是否要设专门人员对案件进行繁简分流，检察实践中，有不同的意见和做法。有人认为应当设立专门分流员对案件进行分流，其优点是在繁简分流标准上不会因不同检察官的不同认识导致分流标准不统一，但此做法与繁简分流的初衷不相吻合。我们认为，应当在员额检察官负责制前提下来思考这个问题。在案多人少矛盾本来就突出的情况下，如果指定一名专职检察官来对案件进行审查，就会减少办案人员，必定会给其他检察官增加办案工作量。如果指定一名检察官兼职审查，则必定会增加该检察官的工作量。同理，检察官助理和内勤分别协助一个检察官办案，如果指定一个助理去分流案件，会出现同样的情况。因此，设置专职或兼职分流员对案件进行事先分流，会造成办案资源的极大浪费，显然与繁简分流以提高办案质效的初衷相悖。司法改革后，“一检一助一书”的基本办案结构基本形成，除抗诉、提请抗诉案件以及疑难复杂敏感案件外，一般由检察官独立作出决定。而且按照二八定律，多数案件的监督申请不会得到支持，如果设置专职或兼职分流员对案件进行繁简分流工作，会导致案件重复审查。如果仅凭分流员的经验和初查进行分流，还可能导致该监督的案件没有得到充分监督。另外，因为案件只能在民事检察部门内部消化，而不能分流出去，并不象法院那样，设立调解和简易、速裁程序，案件能先行消化一大部分。因此，设专人先行做一次繁简分流工作，意义不大。

因此对于专业化分类案件，可以由案件管理部门根据办案部门提供的专业化办案组织名单及案件类型（案由），在统一业务应用系统上直接分案到专业化检察官办案组。对于其他案件，依然由统一业务应用系统自动分案，由办案检察官在对案件进行初步审查后，根据案件的繁简程度，决定繁案精办，简案快办，即采取随机分案为主、指定分案为辅，检察官始终对案件负责的方式，对案件进行繁简分流。

四、民事诉讼监督案件繁简分流机制的基本要求

一是关于普通程序与简易程序的区分。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，对于民事诉讼监督案件，审查程序主要有听取当事人意见、调阅法院卷宗、调查核实、听证、撰写审查报告、检察官联席会讨论、检委会研究、做出审查决定、以及做出决定后的释法说理等程序，这是民事诉讼监督案件审查的普通程序。简易程序就是根据案件情况简化或者省略普通程序中的相关办案程序或环节，例如可以采取电话征询的方式听取当事人意见。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第52条的规定，承办人通过审查监督申请书等材料即可以认定案件事实的，可以直接制作审查终结报告，提出处理建议，做出审查决定，因此此类案件可以省略调阅法院卷宗、调查核实等环节。对于不予支持监督申请以及终结审查等检察官有直接决定权的案件，可以简化案件讨论和审批程序，同时在审查终结报告中可以简化诉讼过程及裁判结果部分等内容。

二是要正确处理简化案件办理程序与检察官责任制的关系。检察官办案责任制是司法改革的重要内容之一，在办理民事诉讼监督案件过程中，无论案件繁简，都要突出检察官的主体责任。检察官不仅要对案件结论负责，还要做好案件息诉和矛盾化解工作，因此对案件处理决定、释法说理等检察官亲历环节不能简化。

三是要正确处理简化案件审批程序与完善检察官联席会制度的关系。司法改革后，对于不予支持监督申请的民事诉讼监督案件，赋予检察官直接决定权，从而优化了办案程序，提高了整体办案效率。根据案件评查结果和当事人评价，该类案件的办案质量是过关的。对于疑难复杂和符合监督条件的案件，则必须坚持检察官联席会讨论制度。通过检察官联席会讨论，可以为办案检察官正确决策提供充分的参考意见以保证案件质量，同时又能对防止检察权滥用起到一定的监督和制约作用。因此在简化案件审批程序的同时，要充分发挥检察官联席会的作用。

四是要正确处理简化法律文书制作与加强释法说理的关系。根据《人民檢察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，检察官办理案件要撰写案件审查报告。写明当事人的基本情况、诉讼过程、申请人申请监督的事实和理由、承办人审查认定的事实及审查处理意见。在实际办案过程中，原文摘抄一审、二审、再审裁判文书，浪费了大量的人力物力。鉴于不予支持监督申请案件审查报告的内部呈批功能丧失，为了体现效率原则，诉讼过程部分应当简化（仅注明相关法律文书的字号即可）。在条件成熟时，建议省略该类案件的审查报告。作为民事诉讼监督案件，相关法律文书的撰写，也可借鉴法院繁简分流的规定和做法，分类施治。抗诉书、提请抗诉报告书、再审检察建议书、一般检察建议书等法律文书是检察机关办案的重要载体，因而不应当简化和简单处理。而对于申请人没有实质申请监督理由，又没有相关证据推翻原判决的案件，可以按一定程式简写。简化法律文书制作与加强释法说理并不矛盾。法律文书释法说理充分，对息诉工作能起到事半功倍的作用。除非特别简单的案件，对于不予支持监督申请的案件，更要注重释法说理，对申请人的申请监督理由作出回应。实践表明，对于不予支持监督申请案件的法律文书释法说理越充分，案件就越容易得到息诉。对于提请抗诉、抗诉和提出再审检察建议的案件，在撰写审结报告和相关法律文书时，应当严格按照最高人民检察院制定的法律文书样式和内容要求撰写。做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。

五、民事诉讼监督案件繁简分流的配套改革措施

一是科学配置办案人员。专业化办案队伍是实现案件繁简分流的人才基础。目前，检察机关中民事检察力量不足，仍然是普遍存在的问题。因此要以案定额、按岗设员、动态调整，合理分配检察官员额，保障和完善“一检一助一书”的办案组织形式，检察官始终处于主体、主导地位，对案件负责。检察官助理可以承担联系当事人、草拟文书等业务性、程序性工作。书记员承担询问记录、法律文书送达、案卷整理归档等事务性工作，让检察官从繁杂琐碎的事务性工作中解脱出来，专心审查案件。在条件允许的情况下，设立专业化办案组，对物权、房屋买卖、民间借贷、劳动争议、婚姻家事纠纷等专业化案件，实行专业化办理，实现审有所专、专出效率。

二是加强“智慧民行”建设。大数据分析在民事诉讼监督案件繁简分流工作中，起到了举足轻重的作用。哪些案件需要精办，哪些案件可以简办，相对于检察官办案经验的判断因素，大数据分析更具有科学性。例如，通过大数据分析，可以明确某检察机关近年来受理的各类民事诉讼监督案件比例、提出抗诉、再审检察建议的案件类型及比例、息诉工作难度大的案件类型及比例等情况，从而为案件的繁简分流提供依据。运用大数据分析，还可以精确计算各类案件需要的工作量大小，进而推导出案件的繁简程度，缩短办案时间，从而提高监督质效。

三是智能化办案工具的应用，对办理民事诉讼监督案件能够起到积极的辅助作用。比如，“同案不同判”的问题，可以通过法律文书检索，发现问题，进而为裁判和监督的规范化提供依据和参考。在虚假诉讼案件的监督和查办过程中，民事诉讼监督智能化系统，为发现相关案件线索，提供了新的监督渠道，提高了办案效率。

在加快“智慧民行”建设方面，应当博采众长。比如广州法院的“律例注疏”法律知识库系统，可以自动识别案件争议焦点并向法官推送相关法律法规、同类案件和说理段落，大大节省了办案时间，值得我们借鉴。繁简分流绝不是简单的案件分拣，需要方方面面的配合，科技应用随着问题走，扫除制约因素，打通关节，才能形成推进合力。

三是完善绩效考评办法。监督出效果，与检察官的政治素质、司法理念、业务能力、办案责任心等有很大关系，同时也与所办案件本身的特点如案件类型、是否符合监督条件、做息诉工作的难易度等密不可分，因此考核考评体系的差异化，也是激发检察人员办案积极性的关键因素之一。完善检察官办案激励机制，针对不同案件特点，对检察官及其团队实行差异化考评，并将考评结果与办案补贴挂钩。

多地检察机关的实践已经证明，建立民事诉讼监督案件繁简分流机制是解决案多人少矛盾，提高监督质效的有效途径，建议加快繁简分流顶层设计与相关制度机制建设。