开展检察建议工作的几点思考

张国军 杨慧明

摘 要：检察建议是新时代检察机关履行法律监督职责的重要手段之一， 在推动有关部门堵塞漏洞、整章建制、消除隐患，促进司法公正、参与社会综合治理等方面发挥着积极作用。实践中，基层检察机关应用检察建议的范围最广，数量最多，但也存在着制发程序不规范、文书使用不适当、建议质量不高、针对性不强、类案监督不够以及督促落实不到位等问题，基于对某地区基层检察机关检察建议工作总体情况的调研，面对存在的问题，从基层实际出发，建议通过“整体一体化”监督格局建设和“案件化办理”的制度构建，实现检察建议工作的“规范化”，把检察建议做成刚性，做到刚性。

关键词：检察建议 整体一体化 案件化办理

根据新修订《人民检察院组织法》的规定，检察建议是人民检察院行使法律监督职权的重要方式。这一定位是中国特色社会主义检察制度创新发展的重要内容，也是检察机关深耕法律监督主责主业的重要抓手。为切实履行法律监督职责，充分发挥检察建议的功能作用，检察机关有必要对检察建议工作进行重新审视和定位，特别是要系统研究思考如何加强检察建议的案件化、系统化、规范化建设，把检察建议做成刚性，做到刚性，提升监督质效。

一、正确认识和进一步彰显检察建议的制度优势和实践作用

当前，检察机关面临的重大形势和任务，是服从服务国家法治建设和社会治理大局、推动“四大检察”全面协调平衡发展。新形势下，检察工作如何创新发展，如何全面履行法律监督职责，实现双赢多赢共赢的监督效果，是检察机关亟待破解的难题、新题。检察建议作为行使法律监督职责的重要手段和方式，具有全面适用于各项检察监督的特征。为进一步彰显检察建议在监督办案中的独特优势和作用。检察机关有必要重新审视检察建议制度的价值所在和效应发挥。

一是社会治理模式转变，要求检察机关充分运用检察建议完善监督职能。随着社会治理模式的逐步转变，司法机关在社会治理中正在发挥越来越重要的作用。检察机关作为国家法律监督机关，承担着法治责任，也承担着政治责任和社会责任，检察官不能脱离办案讲政治，而应思索如何把以人民为中心充分体现在司法办案中，助力国家社会治理法治化。检察机关在职能履行中必须积极主动去关注法律政策、价值导向、社会民意等政治因素和社会因素，聚焦执法司法和社会治理重点领域中群众反映强烈、社会关注度高的突出问题，通过检察建议延伸办案链条和监督触角，实现司法案件的政治效果、社会效果和法律效果有机统一，为人民、社会和时代提供更好、更优的法治产品和检察产品。

二是宪法赋予的功能定位，要求检察机关利用检察建议优势优化法律监督布局。目前，“四大检察”法律监督总体格局已基本确立，检察机关法律监督范围得到拓展，并逐步构建了诉讼监督与非诉讼监督相结合的新法律监督格局，法律监督已具备了走向广阔社会治理领域的发展潜力。检察建议也从办案辅助手段被同步提升到立法层面，其法律内涵进一步丰富、监督效能进一步提升、社会影响进一步扩大。检察建议作为检察机关监督办案的方式之一，逐步得到法学理论界和检察实务界的重视，已逐步走向法律监督的中心地带，尤其在民事、行政检察和检察公益诉讼工作中，已成为重要的监督手段之一。

三是检察职能不断调整，亟需检察机关通过完善检察建议制度来提升公信力。面对司法体制改革对检察机关提出的新要求和新任务，检察机关必须完善检察制度，更新监督方式，以更有针对性、更高质量的监督工作成果赢得公信力，树立检察权威。检察干警要秉持双赢多赢共赢的理念，把思想认识从固有的陈旧思维和依赖路径中解放出来，一方面要重视检察建议在参与社会治理、规范司法行为、促进依法行政中的积极作用，通过检察建议推动法律监督工作由传统注重个案及具体事项的监督，向加强综合分析论证并解决深层次问题转变;另一方面要重视增强检察建议的刚性，向检察机关自身的司法精细化、规范化寻求内生动力，以提升检察建议的质量为主线，走向提高监督质效的创新发展之路。

二、检察建议在司法实践运行中存在的问题

经过对本地区检察机关开展检察建议工作的深入调研发现，目前基层运用检察建议工作中主要存在以下问题：

一是缺乏程序意识，规范程度较差。一些检察官未将检察建议视为案件去办理，存在工作流程不够规范的问题，如线索来源、受理、立案等节点流程的固定和程序性文书使用不规范。特别是在制发综合治理类的检察建议过程中，因统一业务软件系统没有明确的录入端口，也没有明确的规范化要求，导致多数检察建议并无规范的工作流程和卷宗。

二是缺乏区别意识，文书适用不当。检察建议仍被一些检察官视为“万能文书”，如纠正违法检察建议书、综合治理检察建议书等。主要是实践中不注重研究检察建议的适用范围和具体违法情形，如在审查起诉活动中，发现公安机关侦查活动的个案违法，制發了纠正违法检察建议。

三是缺乏规范意识，文书质量不高。这是目前基层检察建议工作中最普遍的问题。有的检察官认为制发检察建议是监督不是办案，在起草制做检察建议书时不够严谨，未形成如同制作起诉书、审查报告等法律文书一样的严谨思维。普遍存在编号不统一、发文单位指向不对等、格式不规范、文书用词口语化、内容不完整、释法说理不充分等问题。

四是缺乏调查意识，建议针对性差。部分检察官仍将社会治理类检察建议视为案件的“附属产品”，未树立确实性、充分性的证据意识，制发检察建议前不针对发现的隐患漏洞等进行全面调查核实，直接将原刑事案件认定事实的证据视为检察建议的证据。由于未进行调查核实与咨询论证，导致只能使用“提高认识”“健全制度”“加强管理”等空泛建议内容，缺乏可操作性。

五是缺乏责任意识，类案监督不多。检察建议可以针对一类突出现象或问题提出综合治理方面的建议，这是检察建议的特点，更是优势。但基层检察机关在运用检察建议过程中仍习惯 “一案一建议”模式，不注重总结、归纳和梳理共性问题，导致在不同案件中，就同类问题向同一个单位下发几次检察建议情况，达不到“办理一案治理一片”的效果。

六是缺乏落实意识，跟踪督促不实。检察建议送达后一般是收到被监督单位回复便结案，检察官未对回函严格审查，未发现整改措施空泛或措施与建议内容不对应等问题。对被建议单位实际整改落实效果缺少跟踪，对于反复出现的问题缺少有效的应对策略。如检察建议未得到落实，问题整改不到位的，不能深入分析原因，采取相应措施进一步督促，未达到将检察建议做到刚性的预期目的。

三、对规范检察建议工作的思考与建议

理念认识的不到位，机制建设的不完善，流程规范的不严谨，都成为检察建议创新发展的障碍，更容易导致检察建议流于形式，不能彰显实效。检察机关应切实更新观念、改进工作方式，推动解决检察建议工作中存在的突出问题，推动工作规范、科学、健康发展。

（一）更新检察监督理念

1.树立“在监督中办案、在办案中监督”的理念。以往工作中，一些检察官把检察建议当作可有可无的工作对待，习惯跟着上级检察机关要求走，跟着考核指标走，没有理解法律监督的内涵和检察建议的价值。法律监督不是机械办案，更不是“就案办案”，而是“在监督中办案，在办案中监督”的深度融合。检察建议必须以办案为中心，案件是发现问题和制发检察建议的前提，同时，检察建议更是所办理案件的延续，是在诉讼效果之外对法律效果和社会效果的追求，两者互相独立又相互依存。检察机关应树立起担当作为的监督观，以法治责任、政治责任和社会责任为己任，通过检察建议延伸办案链条，主动发现和解决好个案后面隐藏的类案隐患问题，宪法和法律实施问题、社会治理问题。

2.树立追求检察建议质量与效率并重的理念。检察建议是一种柔性监督，其效力和作用的发挥更多依赖工作自身的规范性和建议内容的针对性、说服力和可行性等因素。在过去检察建议没有明确法律地位的时期，检察建议这种柔性监督一直不被重视，普遍被当作办案的辅助手段。随着新时代检察机关职能不断调整，在“四大检察”法律监督布局情况下，检察建议作为一种重要的法律监督方式已经得到确认，检察机关要想运用好检察建议柔性监督，并实现其刚性效用，就必须下功夫平衡好检察建议的质量、数量和效果三要素的辩证统一关系，必须“以理服人”“以理取信”，从加强检察建议工作的规范化建设入手，以规范保质量，以质量促效果，以效果增效力，以效力树权威，把柔性检察建议做成刚性、做到刚性。

3.树立实现法律监督双赢多赢共赢的理念。检察机关与其他司法机关和行政机关虽然职责不同、分工不同，但都是依法治国的建设者、维护者和推动者，价值追求是相同的。检察机关进行法律监督的目的是帮助被监督者解决自身存在的问题，共同推动宪法和法律得到全面贯彻实施，携手推动全面依法治国工作。因此在法律监督工作中，检察机关应把与被监督单位共同履行好法定职责，共同治理问题作为法律监督工作的出发点和落脚点，本着双赢多赢共赢的理念，寓监督于协商、沟通、服务之中，与被监督部门形成良性、互动的积极关系，努力实现既纠正错误、解决问题，又让被监督单位能够切实理解和认同，更得到社会公众的普遍支持和认可，进而达到治本的监督目的。

（二）完善“一体化”监督格局

开展检察建议工作不能仅靠一个单位、一个部门的单打独斗，特别在规范发展的初期，更需要建立“整体一体化”的工作格局，形成监督合力。

1.树立“整体一体”监督观。我国检察机关是上级领导下级的领导体制，有整体性和一体化的基本要求，但具体工作中，容易出现上下级院各自为战，同级检察机关互不往来，内设机构碎片监督的问题。这种工作格局不利于法律监督权的充分有效行使，也制约着整体法律监督效能的发挥。以我市两级检察机关为例，如辖区的16个县、区检察院各自发现一个个案检察建议的线索，对于每个院来讲都未必适合制发综合治理的检察建议，但如果市院统筹起来分析研究，可能就是很好的类案监督线索，对推动社会治理起到积极作用，所以，要实现个案统筹整合，必须建立整体一体工作机制。

2.加强信息互通和职能联合。一个院内部和本地区的同级检察院之间的职能联合和信息互通十分重要，如果能充分强化整体合力意识、整体效能意识，打破内设机构之间和单位之间的壁垒，将对检察建议工作的发展起到事半功倍的效果。例如，我市检察机关通过建立内设机构的信息互联，成功发现了一些新型、复杂刑事犯罪案件背后隐藏着公益诉讼监督线索和虚假诉讼线索。本地区的多个基层检察院通过人才共同使用和线索共同摸排，针对一些案件综合运用多种监督手段，做到了本辖区范围内的检察机关纵横贯通、上下联动，拧成“一股绳”、形成“一盘棋”的预期目的，实现了监督效果最优化，达到了政治、法律和社会效果的统一，得到当地党委政府和人民的认可。

（三）构建“案件化”办理模式

基于基层检察工作和检察队伍现状，把检察建议“做成刚性，做到刚性”的有效途径之一，就是以案件化办理的模式，用案件化的流程标准来规范檢察建议。

1.建立检察建议的立案审查机制。检察建议是检察机关在办案中自启的监督程序，所以自身工作规范化尤为重要。

一是建立线索统一管理制度。检察官在司法办案中发现检察建议监督线索，及时书面呈报分管检察长审核，同时将线索报案件管理部门备案。通过完善检察建议监督事项线索统一管理，一方面，加强检察建议工作内部的管控;另一方面，对于经评估暂不具备启动监督条件的线索，可以通过统一管理，进行长期经营，一体化整合，适时启动监督程序。

二是建立监督线索评估制度。应对监督“必要性”进行评估后，决定是否启动监督程序，情节轻微的监督事项可以通过口头纠正或建议的方式进行;根据全市数据综合分析，决定启动个案检察建议或类案建议工作流程。通过此环节严格把关，可以克服监督随意化现象，更可以防止有价值监督线索的流失和监督资源的浪费。

三是建立监督事项立案制度。建立检察建议信息化管理平台，在统一业务管理系统软件中设置固定模块，作为所有检察建议统一立案受理入口，无论哪种类型的检察建议都形成单独序列案卡，设置严格的办案流程节点和文书规范格式、卷宗规范要求，做到全程留痕，在结案后形成单独卷宗归档管理。

2.建立检察建议监督事项的调查核实机制。这是制发检察建议的前提和基础，是检察建议案件化办理的核心。

一是应加强对办案理念的引导。强化检察官的监督办案意识，使之充分认识到检察建议监督事项的调查核实，是检察建议案件化办理的重点，必须从履行法律监督职责、深耕主责主业的视角出发，依托案件全面履行职责。

二是应强化监督事项办理的责任。将检察建议列入检察官绩效考核评价体系，建立检察建议监督业务核心指标，科学、合理地规范监督责任，使检察官自觉提高对监督事项进行调查核实的主动性。同时，应明确检察长在调查核实工作中的审查、督导和把关的具体职责，使之负起领导责任。

三是应重视监督事项调查终结报告。规范并重视检察建议调查终结报告的使用，对调查核实的事实不清、证据不充分、法律依据不准的，均不批准检察建议结案，促使检察官用足、用好调查核实手段。涉及专业领域的检察建议，调查核实应结合对咨询专业人员、部门或者行业协会意见的采集，或委托鉴定、评估、审计。

3.建立检察建议的跟踪反馈机制。只有被监督单位存在的问题得到实际整改，才能说检察建议得到落实。

一是要明确规定制发后的责任。明确检察官对所制发检察建议的落实情况必须进行跟踪落实，对于没有及时跟踪督促落实的，或跟踪落实走过场的，必须严格追责。

二是加强跟踪反馈及时性。被建议机关在规定时限内回复的，检察官要第一时间到现场进行实地踏查、调查、走访，没有实际落实整改措施，要及时采取相关督促救济措施，确保落实。

三是加强跟踪反馈的长效性。对整改结果的跟踪反馈不应以一次为限，检察官要根据建议的具体内容决定如何建立跟踪机制。要坚持长效监督，一旦出现问题反复、回潮等情况，要及时总结分析，确保问题整改到位。

四是引进社会化评估机制。特别是涉及检察领域外的专业问题时，可由专业的鉴定机构或咨询相关的业务专家，对整改落实措施是否适当，整改效果如何予以鉴定、评价，推动整改落实彻底有效。

五是加强检察建议落实的社会合力。检察机关在督促落实过程中，可以加强与人大监督、党委监督、纪检监督机关监督的联动，将检察建议纳入社会治理的统一大局中。如社会综合治理的检察建议可以进行联合督办;发现违法违纪问题线索的，或对检察建议不接受、不作为的可以移送监察部门等。检察机关应定期向党委和人大常委会汇报检察建议工作，争取支持，不断改善检察建议工作。

4.加强其他配套制度建设。细致完善的配套制度，需要在实践中不断探索，一切以提高检察建议质效为出发点。

一是应做好对检察建议质效评价。包括内部评价和外部评价。内部评价包括确定科学合理的评价指标，不能单纯以数量作为考核指标，必须重质量、重效果;在评价要素中，要注重评价类案检察建议数量、调查核实情况、文书制作质量和跟踪督促落实的效果;外部评价是指主动接受外部监督，制发检察建议及复核、复议包括落实，均可以进行公开宣告、公告，召开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、相关责任单位或该领域专家出席，接受社会公众的监督、质询。

二是应建立检察建议书的公开制度。检察建议书作为检察机关法律监督的重要文书，理应列入检务公开范围内。以公开倒逼质量，在接受外界监督的同时，使检察监督借力社会民主监督，形成与社会共鸣的监督合力，增强监督的刚性，同时，一份好的检察建议书依法公开，将比一般意义上法律文书公开更具有法治价值和普法意义，另外应加强检察建议专项工作质量和业态分析，引领和指导工作科学、健康发展。

三是应建立检察建议抄送制度。对于严重违法问题、重大倾向性、苗头性问题，或涉及社会综合治理的检察建议，及被建议机关屡次重犯的检察建议，应当抄送被建议机关的上级主管部门、行业主管部门等，由上到下督促被建议单位依法履职并向检察机关反馈。

四是细化检察建议的分类管理。当前随着各项检察职能的充分行使，检察建议面临的情况也趋于复杂多样。如从涉及的职能领域来说，可分为刑事、民事、行政、公益诉讼检察建议等;从建议性质和作用来说，可分为再审检察建议、纠正违法检察建议和社会治理检察建议等。不同类型的检察建议各有特点，在实践中的工作要求也不能完全相同。對此，可在基本要求规范统一基础上，求同存异，根据类型的不同，制定差异性的、个性化的工作规范标准，使检察建议管理更加专业、精细、规范。