浅析我国土壤污染防治管理体系

【摘 要】 随着经济和社会的不断发展，工业化和城市化的进程加剧，中国面临的土壤污染情况正在变得越来越严峻。土壤污染面积不断扩大，而且这种扩张没有得到有效控制。与此同时，该类型的土壤污染源也是多样化和复杂化，这使得它更难以预防和控制土壤污染。为了开展防治土壤污染的控制，最重要的方法是土壤污染防治的各个方面纳入通过法律手段合法范围，因此，预防和土壤污染的控制可以合法化和管理体系不断完善。

【关键词】 土壤污染 土壤污染防治法 管理体制

引 言

土壤安全与否关系到食品安全，居住安全和生态安全，而且关系到人民群众的福祉。在中国土壤污染的严峻形势要求我们必须采取措施，积极预防土壤污染。作为调整社会关系的强制手段，法律还应对土壤污染的有力措施。无论是预防和土壤污染的修复或人的土壤保护意识的提高，它依赖于健全的法律。

一、土壤污染防治的特点和困境

土壤污染状况在该国的调查后，中国已经掌握了土壤污染的现状，在一定程度上，也提供了预防和在中国的土壤污染控制的基础。它还表明土壤污染的预防和控制中国的重要性，但对预防和控制有相当大的困难，如土壤污染本身，中国的经济发展方式，土壤等污染防治技术和资金等方面的特性面临土壤污染，这些难题将令我们不堪重负。

（一）土壤污染自身的特性导致土壤污染难以治理

土壤环境的多媒体，多界面，非均匀性和复杂多变的特征决定了不同于空气污染和水污染的土壤污染特征。土壤污染的特点是隐蔽和滞后，积累和区域性，不可逆转性，治理困难和长周期。一旦土壤环境受到污染，特别是重金属污染，就很难恢复。这些特征可以通过近年来发生的严重的土壤污染事件如"镉大米"，"毒生姜"，"癌症村"和"砷中毒"来证实，是中国防止土壤污染的物理困難。

（二）粗放的经济发展方式加剧土壤污染

从二十一世纪开始，我国就要求转变经济发展方式，注重保护环境利益，但从我国现阶段经济发展趋势看来，仍有大部分地区属于粗放型的经济发展，注重经济利益而忽视环境利益，甚至不惜破坏耕地、林地。就近两年处理的污染环境案件来看，绝大多数企业未获得环保审批手续，未采取任何防护措施，不经任何处理就直接将产生的废水、废气排环境，最后导致污染土地。因此，经济发展的方式也是土壤污染防治的困境之一。

（三）缺乏髙科技支撑和资金支持

一切的发展是由技术和资金支持是分不开的。为了控制土壤污染，技术水平和大量的资金支持是必要的。然而，由于长期得不到重视土壤污染，在中国投资的资金和技术都十分有限，土壤污染防治科技支撑不足，基础研究薄弱。实用技术和设备，用于土壤污染防治和适合中国国情的控制还有待开发。这也成为在预防和土壤污染防治的难点之一。

当然，我们也必须看到，困境和机遇同时存在。土壤污染防治面临如此多的困境，但同时存在的机会。在整个社会的发展和人类智慧的历史，土壤污染是不可能的执政，也不是没能恢复。我们必须面对的困难：对土壤污染的预防和控制中国的自然科学的研究是比较晚;政策和法律的支持并不如空气污染，水污染及其他污染的政策和法律支持为好;作为一个发展中国家，中国仍处于经济发展，各方面的发展需要资金支持，不可能的把大部分的资金投资于土壤污染的预防和控制。我们必须看到积极的一面，那就是，中国必须开展这项工作的能力，一直致力于转变经济发展方式，并投入了人力和物力资源，以改善土壤环境。

二、《土壤污染防治法》解读

土壤安全关系老百姓的“米袋子”，因此《土壤污染防治法》的制定志在必行。2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称“《土壤污染防治法》”），自2019年1月1日起施行。

《土壤污染防治法》的颁布填补了我国土壤防治立法上的空白，完善了我国污染防治与相关生态环境保护的法制体系。该法就土壤污染防治的基本原则、基本制度经济措施、监督检查和法律责任等各个方面做出了明确规定。并总结了我国土壤污染立法经验和实践经验，联系我国当前的国情，比较全面的提出并分析了问题，具有较强的建设性。

（一）落实土壤污染防治的政府责任

《土壤污染防治法》第5条明确规定，国家实行土壤污染防治责任制和评估制度，并将完成土壤污染防治目标作为评估和评价。各级地方人民政府及其负责人，县级以上人民政府都有土地。污染防治监督管理部门的内容及其负责人。

同时，《土壤污染防治法》第七条确立了各级环境保护主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理的同时，由各级农业、国土资源、住房城乡建设、林业等其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理的部门管理体制，以避免“九龙治水、多头管理”可能导致的监管真空弊端。

（二）建立土壤污染责任人制度

《土壤污染防治法》坚持“谁污染，谁治理”的基本原则，通过理顺土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任、强化污染者的责任，以促使土壤污染防治追责主体更加明确：

《土壤污染防治法》第四条规定任何组织和个人都有防止土壤污染的义务;同时，鉴于土壤污染防治的存在特殊性，《土壤污染防治法》特别强调了土地使用权人从事土地开发利用活动时的具有土壤保护的义务，规定其应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染;《土壤污染防治法》在第四十五条中确立了按照土壤污染责任人、土地使用权人和政府的先后顺序承担土壤污染风险管控和修复义务的基本制度。

（三）建立土壤污染状况普查和监测制度

《土壤污染防治法》第十四条规定国务院生态环境主管部门会同其他主管部门每十年至少开展一次全国土壤污染状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足，该条还规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府可以根据本行业、本行政区域实际情况组织开展土壤污染状况详查。

《土壤污染防治法》第十五条规定国家实行土壤污染状况监测制度，由国务院生态环境主管部门负责制定土壤环境监测规范，统一规划国家土壤污染状况监测站（点）的设置。

与此同时，《土壤污染防治法》还特别规定了应当进行重点监测的农用地及建设用地的情形，以建设用地为例，对已用于生产，使用，储存，回收大，特大环境污染事故和处置的有毒有害物质，其中已经使用了固体废弃物的倾倒和填埋，有关部门正在开展土壤污染重点监控要求。

（四）建立土壤有毒有害物质的防控制度

为了从源头上预防土壤污染的产生，《土壤污染防治法》强化建立土壤有毒有害物质的防控制度：

《土壤污染防治法》强化了企业源头预防的义务，规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。

另外，《土壤污染防治法》还加强了矿产资源开发管理，集中污水处理，生活垃圾和固体废物处理企业以及农业投入，防止土壤污染源头。

另一方面，《土壤污染防治法》明确要求在土壤中建立关键有毒有害物质清单和土壤污染主要污染控制单位清单，并加强重点污染控制单位的责任。同时，根据土壤有毒有害物质清单等相关条件，确定并公布重点污染行业在土壤污染中的名单和重点污染监测单位清单，制定相应的重点监管管理办法。产业，并建议重点监管单位的年度生态调整。主管环境部门报告排放情况，建立检查土壤污染隐患的制度，制定和实施自我监测计划，并根据生态环境主管部门等要求报告监测数据，并要求土壤污染的关键监督单位，以拆除设施，设备或建筑物和结构。必须制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作计划，并向当地人民政府报告，记录生态环境，工业和信息技术。

（五）建立土壤污染的风险管控和修复制度

《土壤污染防治法》也特别强调了土壤污染风险管控制度的落实，并根据不土地的特殊性，具体问题具体分析地规定了对农用地和建设用地进行土壤污染风险管控和修复的制度和措施：

对于农业的用地，《土壤污染防治法》建立了分类管理制度，即依土壤污染程度和相关标准，将农用土地划可分为三类，即：优先保护类、安全利用类和严格管控类。而不同种类的农用土地，又可分别设置相对应的风控措施和对策。如尤其对于那些列入严格管控类的农用地，政府部分则采取相关政策鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施。

对于建设用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染风险管理和恢复体系，即省环保部门和自然资源等主管部门将风险管理和恢复土地纳入建设用地污染风险。管理和修复列表，并可根据等级进行不断更新。 "建设用地土壤污染风险控制和恢复清单"所列出的地块则做了用途上的限制，不可以用做作住宅，公共管理和公共服务用地。

此外，《土壤污染防治法》还规定了土壤污染负责人应当在土地污染风险管理和维修清单中采取的风险防治措施，以及修复工程的实施程序和污染防治要求。

三、我国土壤污染防治管理体系完善的建议

（一）土壤污染防治监督管理体制

建立有效的制度土壤污染防治的监督管理，不仅符合广大市民的管理原则，而且吸收好的做法在实践中合理存在的问题。应该明确的是，环保部门要带头在整体防治土壤污染的控制，协调资源配置，统一监测，统一信息发布。同时，在实践中的良好做法相结合，明确土地，农业，住建，林业等相关部门在预防和土壤污染防治的责任，以避免出现问题造成不明确部门职责和交叉功能的功能。

（二）土壤污染防治技术上的支持

土壤污染预防和控制涉及到一系列的环保技术规范，如土壤环境监测，调查和评价。这些技术规范是针对土壤污染的预防和控制各种法律制度的实施的基础和保证。具体解决：监测，调查，评价和其他程序之间的关系。什么时候启动;什么条件下启动;谁来启动;谁承担主体责任;相关技术报告的报送;相关技术信息（数据及评估）如何对接全国土壤环境信息平台。

（三）全面规范了预防，治疗，修复和土壤环境保护

放弃末端治理的思维方式，建立从土壤污染的预防，治疗和恢复到土壤环境保护的全面监管。在预防，治理和保护的关系中，严格执行"预防为主、保护优先"的要求。总的来说，必须确定三项主要任务，即防止未受污染的污染，污染的风险控制以及治疗和康复。无污染保護首先强调对未利用土地的保护，其次强调对建设用地新污染的控制。这主要是通过改善环境影响评估来实现的。最后，它强调加强对空间布局的控制，从源头上减少污染对人们生活的影响。污染监管的主要焦点是工业和矿业污染，包括矿产资源开发，重金属工业和工业废物处理和处置。农业部门的化肥，农药，牲畜和家禽造成的土壤污染，以及生活区内的垃圾和污泥也是一个重要的监管领域。整治和整治要求各地要重点关注影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题，制定土壤污染控制和恢复计划，有序管理和恢复，加强整治监督。和修复工程。

四、结束语

综上所述，我国土壤污染防治应该坚持人民政府领导，环境保护行政主管部门落实统一监管，各级各相关行政主管能够各司其职的行政管理体制这样的以政府集中领导，自然资源、生态环境等相关行政单位对下属行政管理机关土壤污染防治的权限分工，各级环境保护行政部门则协调其他行政管理机关，落实土壤污染防治实施的监督和管控，各部门各司其职，分工明确。

【参考文献】

[1] 马绍峰.土壤污染防治专门立法概述[J].中国环境管理干部学院学报，2015（2）.

[2] 李静云.土壤污染防治立法国际经验与中国探索[M].中国环境出版，2013.

作者简介：赵静媛（1994—），女，白族，云南大理人，云南民族大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学