美国突发公共卫生事件中的医药产品保障制度简介和启示

李刚 陈一飞 李香玉

摘 要 疫情防控需要依法、科学、有序。在非典、新型冠状病毒肺炎等突发公共卫生事件中，需要通过制度来保障相关医药产品的快速研究、生产和应用，以用于疾病的预防、诊断、防护和治疗。本文对美国突发公共卫生事件中医药产品的保障机制进行了介绍，希望能够对完善我国突发公共卫生事件中医药产品的保障制度提供借鉴参考。

关键词 突发公共卫生事件 医药产品 法规

中图分类号：R199 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2020）05-0020-04

Introduction and enlightenment of medical product guarantee system in public health emergencies in USA

LI Gang*， CHEN Yifei， LI Xiangyu

（Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China）

ABSTRACT Epidemic prevention and control should be legal， scientific and orderly. Regulations are needed to ensure the availability， safety and effectiveness of medical products in public health emergencies such as SARS and COVID-19 so that they can be used for the prevention， detection， diagnosis and treatment of diseases. The medical product guarantee system in public health emergencies in USA is introduced so as to provide a reference for the improvement of the medical product regulations during public health emergencies in China.

KEY WORDS public health emergencies； medical product； regulations

當前，新型冠状病毒肺炎（coronavirus disease 2019， COVID-19）疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。其中医药产品在突发公共卫生事件的处置中具有重要作用：诊断试剂用以明确诊断，帮助尽早发现传染源；药物是救治患者的关键，能够减少危重病人的比例和死亡率，使患者更快恢复健康；疫苗可以提高易感人群抵抗能力，降低发病率；口罩、消毒液等医疗防护用品是人员防护的屏障，有利于切断传播途径。因此，确保在突发公共卫生事件中，能够通过合法途径支持高效检测试剂、安全有效药物/疫苗等医药产品的研发、生产、供给和使用，具有极其重要的意义。

美国医药产品紧急使用授权（Emergency Use Authorization， EUA）等紧急使用授权机制，使美国食品药品监督局（Food and Drug Administration， FDA）通过与政府部门、组织间的有效沟通，及时授权在研品种及已上市品种的未批准适应证投入使用，并促进提前建立医药资源的储备。本文对美国在应对突发公共卫生事件中医药产品的保障机制进行了介绍，并与我国当前情况进行了比较，以期为我国进一步提高应对突发公共卫生事件的治理体系和治理能力提供借鉴。

1 美国FDA在公共卫生应急医疗中的地位

医疗对策（Medical Countermeasures， MCMs）是指在化学、生物、放射、核（chemistry， biology， radioactivity and nuclear， CBRN）物质的恐怖袭击或自然发生的新发疾病引起的潜在的公共卫生突发事件中，可以使用的、受美国FDA监管的产品，可用于相关状况的诊断、预防、保护或治疗。MCMs可包括：①生物制品，如疫苗、血液制品和抗体；②药物，如抗微生物或抗病毒药物；③医疗器械，包括用于识别威胁因素的诊断试剂以及个人防护设备，如手套、呼吸器（面罩）和呼吸机[1]。

2007年3月，美国卫生与公共服务部（Health and Human Services， HHS）建立公共卫生应急医疗对策事业战略（Public Health Emergency Medical Countermeasures Enterprise Strategy， PHEMCE Strategy），目标是采取措施，确保在国家面临的最高等级CBRN威胁时可有效使用医疗对策。该战略考虑了与医疗对策相关的所有活动，包括研究、开发、采购、存储/维护、部署和利用[2]。PHEMCE包括3个主要的HHS内设机构：疾病控制和预防中心（Centers for Disease Control and Prevention， CDC）、FDA和国家研究所卫生署（National Institutes of Health， NIH）[3]。

2010年8月，为回应PHEMCE为期1年的全面审查，FDA启动了医疗对策计划（Medical Countermeasures Initiative， MCMi）。该审查由HHS部长下令进行，以评估美国对未来公共卫生突发事件的准备程度，并提高对CBRN物质以及新出现传染性疾病（例如大流行性流感）攻击做出更快、更有效反应的能力[4]。MCMi是FDA范围内跨部门的一项计划，涉及生物制品评价与研究中心、药品评价与研究中心、器械与放射卫生中心和办事处，由首席科学家办公室内的反恐和新兴威胁办公室领导，负责协调MCMs的开发、准备和响应。FDA通过MCMi，与地方、州、国家和国际各级政府合作，以支持与MCMs相关的公共卫生准备和响应工作[4]。

2 FDA在紧急情况下的应对措施

根据《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food， Drug， and Cosmetic Act， FD&C Act）的条款，FDA在紧急状况下主要通过以下3种举措实现MCMs保障：①根据第564条规定，发布EUA；②根据第564A条规定，实施其他的紧急使用授权；③根据第564B条，授权进行MCMs的预先部署[5-6]。

2.1 EUA：适用于未上市的医药产品，或者已上市产品尚未批准的适应证

根据FD&C法第564条，在CBRN威胁因素引起的严重的或致命性疾病或状况下，在没有足够的、已批准的和可用的替代方法时，为了预防、诊断、和治疗，FDA专员可以授权未经批准的医疗产品或已经批准医疗产品的未经批准的适应证进行紧急使用，即发布EUA。从而促进公共卫生紧急情况下MCMs的可及性和应用。

2.1.1 EUA的总体流程

首先，必须由HHS部长发布紧急情况或威胁的公告（以下简称EUA公告）。这些紧急状况或威胁包括：①国土安全部部长确定存在国内紧急情况，或发生国内紧急情况的重大可能性，涉及到使用CBRN物质袭击的风险增加；②国防部长确定存在军事紧急情况或发生军事紧急情况的重大可能性，涉及美国军事部队受到CBRN物质袭击的风险增加；③HHS部长确定存在会影响或可能影响国家安全或居住在国外的美国公民的健康与安全的突发公共卫生事件或重大突发公共卫生事件的可能性，涉及一种或多种CBRN物质，或可能由此类物质引起的疾病或状况；④国土安全部部长根据《公共卫生服务法》的相关规定，确定了存在足以影响国家安全或居住在国外的美国公民的健康和安全的重大威胁。HHS部长在确认上述任一种状况存在后将发布EUA公告[7]。

然后根据适用的情形，FDA专员与防备和应对助理部长（Assistant Secretary for Preparedness and Response， ASPR）、NIH主任和CDC主任商讨后，在可行和适当的范围内，给符合法规要求的医药产品发布EUA，具体要求包括，①EUA公告中所述的CBRN物质能够导致严重的或危及生命的疾病或状况；②有效性证据：医药产品对于疾病或状况的预防、诊断、或治疗“可能是有效的”；③风险收益分析：如果确定该产品在诊断、预防或治疗已确定的疾病或状况时，已知的和潜在的利益大于该产品的已知和潜在风险，则可以考虑给该产品发布EUA；④没有其他替代治疗。

EUA公告终止后，基于该公告的所有EUA授权也不再有效。医药产品的批准状态发生变化，如被批准、注册、被授权进行临床试验等情况下，EUA授权也将失效。

2.1.2 EUA之前的沟通交流和申请

FDA强烈建议医药行业或政府部门申请人在正式提交EUA申请之前，可以就潜在的EUA产品与FDA提前进行沟通交流，以利于申请产品全面地满足EUA申请的要求，并提高FDA审查能力。

2.1.3 EUA的申请

2.1.3.1 准备和响应

正式提交EUA申请的可能来自医药行业的申请人，也可能是来自政府部门（例如HHS或国防部）的申请人。

2.1.3.2 提交的信息

正式提出EUA申请需要提交的信息包括：①推荐信息和/或数据摘要；②推荐的安全性信息；③推荐的有效性信息；④其他数据的考虑；⑤对于风险获益的考虑。

2.1.3.3 提交材料的格式

在提交材料之前，需要联系相关医疗产品中心获取相关要求，如提交材料以目录页开始，材料要尽量完整，如提交纸质材料应至少3份等。

2.1.3.4 FDA对EUA申请的处理

审查时，FDA会对EUA申请进行优先级划分，通常考虑以下因素：①临床疾病或状况的严重性和发生率；②产品的公共卫生需求以及其他潜在MCMs的安全性和有效性（如果已知）；③治疗需求的紧迫性；④有关产品在预防、治疗或诊断疾病方面可能安全有效的信息的可用性和充分性；⑤产品使用在确保国家安全方面可能发挥的潜在作用；⑥该产品是否包含在政府利益相关者的储备库存中；⑦产品满足未满足的重大医疗需求的程度，如亚组人群（例如孕妇，婴儿和儿童以及免疫功能低下的人）等；⑧请求是否来自或得到政府利益相關者的支持；⑨产品的可用性（例如数量和生产能力）；⑩其他机制[8]。

如果情况允许，且通过EUA之前的沟通交流可以提供足够的信息以供事先审查，则FDA能够迅速（例如在数小时或数天内）发布EUA。

2.1.4 授权条件

FDA可能会根据产品是否已经批准，在EUA中设定必要或适当的条件来保护公众健康，这些条件包括，①与EUA产品相关的信息：卫生保健专业人员或授权分发人员的信息、接收人的信息；②对不良事件的监测和报告；③相关记录：要求生产商做好记录并确保可以接受FDA的检查；④授权的附加条件，例如分销和管理，可能会规定哪些实体可以分销和管理产品，以及如何进行分销和管理等；⑤对遵守其他要求进行豁免或限制：cGMP、处方要求、风险评估和处理措施。

2.1.5 EUA的期限和修订

一般而言，EUA在发出EUA公告期间将一直有效，除非由于不再满足发布的标准而撤销，或者将EUA撤销有利于保护公众健康或安全。FDA将定期审查当前状况和EUA的适用性，包括可能需要撤销EUA的情况。

2.1.6 EUA的公开发布

FDA将及时在联邦公报中发布每个EUA的通知，包括对签发原因的说明、预期用途的描述以及EUA产品的任何禁忌证；还将在每次终止或撤销EUA时立即在联邦公报中发布该决定的原因说明。

2.2 其他紧急使用授权：适用于FDA已批准的医疗产品

根据第564A条，FDA还可以在CBRN紧急情况下对符合要求的已批准的医疗产品进行其他紧急使用授权，包括：①延长合格MCMs库存的产品有效日期，并建立与此类延期有关的适当条件，例如适当的存储、抽样和标签；②允许FDA豁免其他cGMP合规要求（例如存储或处理）；③在紧急事件期间，允许紧急分发MCMs，而无需为每个接受者单独开具处方或允许由本来没有证照的经销商来分发；④允许CDC创建并发布有关FDA批准的合格产品使用条件的“紧急使用说明”。

2.3 MCM的预先部署

根据FD&C法第564B条，FDA可以进行授权，允许政府利益相关者在预料到某医疗用品将在适当的监管机制下被允许使用（即FDA批准、授权或用于研究用途）时，不管该产品的监管状态如何（即没有IND、IDE或FDA的任何其他确认），都可以将这种医疗产品纳入州际贸易，进行MCMs预先部署（例如储备、先期部署），从而为紧急情况期间的快速响应做好准备。

3 我国突发公共卫生事件中药监部门的应对措施

2003年5月9日，在抗击非典之际，国务院发布并实施《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国进一步将突发公共卫生事件应急处理工作纳入到了法制化的轨道。该条例在1989年《中华人民共和国传染病防治法》中处理突发事件的规定的基础上，针对非典防治工作中暴露出的问题，对相关制度进行了明确和细化，也规定了一系列具体可行的措施[9]。

后续颁布的法律法规对我国突发公共卫生事件中医药产品的保障进行了完善和补充，药监部门的主要应对措施包括以下几方面。

3.1 特别审批程序和要求，缩短审评审批时限

2005年11月18日原国家食品药品监督管理局发布并实施《药品特别审批程序》，为突发公共卫生事件应急所需防治药品尽快获得批准提供了制度上的保障。该法规第二条规定了“统一指挥、早期介入、快速高效、科学审批”的原则。国家药监部门可以在药品研发和注册申请的早期阶段，提前了解药物研制情况。申请人在提交注册申请前，可以先行提出药物可行性评价申请。收到药品注册申请后，按照有关程序，在受理申请、现场核查、技术审评、注册检验、行政审查、跟踪监测等各个环节做到在第一时间立即处置。对用于预防、控制重大传染病疫情的预防用生物制品，国家食品药品监督管理局根据需要可以决定注册检验与企业自检同步进行，以缩短审批时间[10]。

3.2 附条件批准，加快药品上市进程

2019年修订的《中华人民共和国药品管理法》第二十六条规定：对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项[11]。2019年颁布的《中华人民共和国疫苗管理法》第二十条也有类似规定[12]。附条件批准进一步缩短了审评审批时间，有利于试验药物尽快用于应对突发公共卫生事件。

3.3 依法科学审评，确保用药安全有效

在《药品特别审批程序》中规定，必须要进行药物临床试验，并严格执行《药物临床试验质量管理规范》的有关规定。只有通过临床试验，才能够对申请药物的安全性、有效性进行充分地、科學地评价，从而确保上市后药物在抗击疫情中能够精准发挥作用。

4 结语

在此次疫情防控的关键时期，习近平总书记指示：要全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系。国家公共卫生应急管理体系需要各部门积极参与、相互协作，以共同应对突发公共卫生事件的挑战。

美国FDA通过与NIH、CDC等政府部门间的沟通协作，在沟通交流、评估风险/获益的基础上通过发布EUA直接进行紧急使用、授权豁免cGMP合规要求、延长医药产品的有效日期、允许没有许可证的经销商分发医药产品、提前部署相关产品等举措，保障突发公共卫生事件中的医药产品供应。

我国已经建立了药品特别审批程序、附条件批准等制度，保障突发公共卫生事件中的药品供应。但仍需要在总结实践经验、学习国际先进经验的基础上，制定明确的突发公共卫生事件中的医药产品供给保障制度，提高我国在突发公共卫生事件中的依法防控，依法治理能力。建议在突发公共卫生事件中遵循科学原则既要加速急需医药产品的供应，更要切实保护公众生命安全：①明确药物应急使用的合规途径，促进多部门的沟通协作；②科学评估获益/风险，保护患者安全；③加强药物警戒与风险管理；④建立应急使用产品与常规上市的转化机制；⑤明确终止不恰当产品或不再符合应急使用标准的产品的使用规定。

参考文献

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[2] FDA. Federal Register/Vol. 72， No. 53/Tuesday， March 20， 2007/Notices[EB/OL]. [2020-03-01]. https：//www. medicalcountermeasures.gov/BARDA/documents/federalreg_ vol72no53_032007notices.pdf.

[3] Public Health Emergency. Public Health Emergency Medical Countermeasures Enterprise （PHEMCE） management[EB/ OL]. [2020-03-01]. https：//www.medicalcountermeasures. gov/barda/phemce-management.aspx.

[4] FDA. MCMi history[EB/OL]. [2020-03-01]. https：//www. fda.gov/emergency-preparedness-and-response/about-mcmi/ mcmi-history.

[5] FDA. Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities[EB/OL]. [2020-03-01]. https：//www.fda. gov/media/97321/download.

[6] FDA. FD&C Act Chapter V： Drugs and Devices [EB/OL].[2020-03-01]. https：//www.fda.gov/regulatory-information/ federal-food-drug-and-cosmetic-act-fdc-act/fdc-act-chapter-vdrugs-and-devices.

[7] FDA. Summary of Process for EUA Issuance [EB/OL].[2020-03-01]. https：//www.fda.gov/emergency-preparednessand-response/mcm-legal-regulatory-and-policy-framework/ summary-process-eua-issuance.

[8] 董江萍. 美国FDA医疗产品紧急使用授权管理简介及启示[J]. 药物评价研究， 2009， 32（1）： 1-5； 12.

[9] 中华人民共和国国务院. 国务院公布施行《突发公共卫生事件应急条例》 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.people. com.cn/GB/historic/0509/6299.html.

[10] 中华人民共和国中央人民政府. 食品药品监管局发布《药品特别审批程序》 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov. cn/jrzg/2005-11/19/content_103512.htm.

[11] 中华人民共和国中央人民政府. 中华人民共和国药品管理法 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2019-08/26/content_5424780.htm.

[12] 中华人民共和国中央人民政府. 中华人民共和国疫苗管理法 [EB/OL]. [2020-03-01]. http：//www.gov.cn/ xinwen/2019-06/30/content_5404540.htm.