提高立法质量必须坚守人民立场

魏芙蓉

习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上强调：“为民服务解难题，重点是教育引导广大党员干部坚守人民立场，树立以人民为中心的发展理念，增進同人民群众的感情，自觉同人民想在一起、干在一起，着力解决群众的操心事、烦心事，以为民谋利、为民尽责的实际成效取信于民。”法是体现人民意志、回应人民群众合理诉求、实现和发展最广大人民群众根本利益的根本途径，是党领导人民治国理政、为民服务的重要手段。习近平总书记指出，法是治理国家、服务人民之重器，但不是什么法都能治国，什么法都能治好国。只有立出良法，才能施以善治。所谓良法，在本质上就是要反映人民群众的意志，维护人民群众的权利，促进人民群众的发展，把以人民为中心的发展理念贯彻落实到立法工作的全部过程。

一、要把维护人民的根本利益，作为立法的出发点和归宿

立法是治国理政的制度建设，对于保障人民权益、实现国家的治理目标，具有基础性的作用。习近平总书记指出，推进当代中国国家治理体系和治理能力现代化的良法善治并非抽象的，而是立足于人民需求，以人民利益为核心价值取向的良法善治。因此，在立法过程中要践行“以人民为中心的发展思想”“立法为民”的理念，把实现好、维护好人民的根本利益作为立法的根本出发点和归宿。

一是要通过立法来保障人民的政治权利和经济利益。公民的选举权、被选举权等各项政治权利非经法定程序不得剥夺。公民参与国家和社会事务管理的民主权力应通过法定程序加以保障。公民的合法财产应立法予以保护，特别要防止在城市管理、城乡规划、房屋拆迁和土地征收等事项中不当行使立法权，侵犯人民群众权益的现象发生。在地方行政立法过程中，在没有法律、行政法规、地方性法规作为依据的情况下，地方政府不得在政府规章中设定减损公民、法人和其它组织权利或者增加其义务的规范。

二是要以问题为导向，积极回应人民群众的合理诉求和期待。在立法项目的选择确定上，要把解决人民群众最关切、与绝大多数人民群众的切身利益关系最紧密的现实问题作为立法的重点，让人民群众切实体会到立法对其合理诉求的回应和对其福祉的关注，从而赢得人民群众对立法工作的支持和增强人民群众对建设法治国家的信念。在当前要把城乡居民最低生活保障、教育、医疗、饮水及食品安全、污染防治、小区物业管理等事项作为立法的重点领域。通过立法为保障民生、维护民生、改善民生提供有力的法治支撑。

三是要防止立法过程中部门利益或特殊群体利益的植入。在立法工作中，要防止个别行政机关借立法的机会扩大本部门的权力、增设本部门的机构和编制;在设定管理措施上防止只考虑行政管理的方便，而不惜增加社会的负担，还要防止违法设定市场准入条件，或罚款、收费等事项;要防止特殊利益群体通对立法施加非程序性的干预，设定妨碍市场公平竞争条款等等。让人民群众真正感受到公平正义就在身边，切实把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实于立法的全过程。

二、要把公众有序参与，作为提高立法质量的有效途径

尊重人民群众的主体地位，依靠人民立法是坚守人民立场推进立法工作的必然要求和重要内容。察民情、重民意、纳民智，引导人民群众有序、有效参与立法活动，是提高立法质量的重要途径。

一是应当充分发挥人大在立法中的主导作用。各级人大常委会要不断改进和创新立法方式，努力发挥在立法工作中的主导作用，通过在法规立项、起草、审议和宣传方面加大工作力度，从而避免部门利益法制化和争权诿责，切实维护群众合法权益。

二是要切实发挥人大代表主体作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，应当积极动员、引导和培训代表高质量参与立法。

三是要注意发挥社会团体在立法中的作用。社会团体参与立法活动相对于个体来说，在知识结构、情况掌握、意见表达等各个方面具有很大的优势，由其参与立法活动，有利于准确表达本群体的意见，有利于增加表达意见的理性，也有利于行政机关进行意见整合，从而提高工作效率。

四是应着力提升公众参与政府立法的有效性。行政机关的立法权从根本上说是人民授予的。但在实践中，政府立法因缺少民意基础，经常受到质疑。人民群众不应该是法律、法规的被动接受者，而应该是立法的积极参与者。应当通过行政立法程序设计，保障公众对政府立法活动的参与。要赋予公众立法项目建议权;要建立多元参与的规章草案起草模式;要增加透明度，保障公众的知情权;要对公众意见的处理情况，特别是对较为集中的意见的处理情况及时予以公开反馈。这既是政府对公众民主权利的尊重，也是对公众参与立法活动积极性的保护，还可以防止行政机关随意处置公众意见的现象发生。

三、要把接受人民群众的监督，作为保证立法质量的重要措施

人民群众不仅是立法过程的参与者，同时也是对立法质量的监督者。《立法法》规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求。除此以外，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见”，这一规定从宪法层面为公众对立法活动的监督提供了制度依据。各省出台的对规章和规范性文件的监督制度都体现了这一要求。例如，《吉林省规章和规范性文件监督办法》明确规定，“公民、法人或者其他组织认为规章、规范性文件违法、不当的，可以向有管辖权的政府法制部门提出审查申请”。春江水暖鸭先知。法律质量如何，亲身实践的人民群众最有发言权。法律公布实施以后，并不是一劳永逸的，要随着经济社会的发展变化进行与时俱进的调整。为了保证立法质量，使各项立法不脱离“为了人民”的正确轨道，法律赋予公众对立法的监督权是非常必要的。公民、法人或者其它组织对违法不当、或不适应当前形势、或法律规范之间相互冲突的法律、法规或规章，可以通过提出废止建议、修改意见、或参与立法评估、或提请法定机关进行审查等途径表达意见和建议。国家机关应当认真对待这些意见和建议，对于合理可行的，应当按照法定程序，对相关立法事项作出处理，以保持法制的动态统一。（作者系中共吉林省委党校行政科学研究所所长、教授）

责任编辑/姜    姝