上海市水务工程定额(造价)管理的研究与思考

黄 英

(上海市水务工程定额管理站，上海200000)

1 前言

近年来，工程造价管理坚持市场化改革方向，完善工程计价制度，转变工程计价方式，维护各方合法权益，取得了明显成效。2014年，住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，明确“健全市场决定工程造价机制，建立与市场经济相适应的工程造价管理体系”的发展目标，《上海市建筑市场管理条例》也对工程造价做了明确规定。随着社会经济高速发展，“四新”技术层出不穷，工程管理理念不断推陈出新，上海市水务工程定额管理体系、制度尚不健全，有关计价依据尚需修编整合，必须勇于探索、大胆实践，提升定额(造价)管理水平，以确保水务工程建设的质量安全，提高投资效益，服务好社会经济建设。为把握好这一历史机遇，本文通过调研及体系研究，对现行本市水务工程定额(造价)管理的基本情况及其存在问题加以分析，提出今后水务工程定额(造价)管理的设想及建议。

2 市水务工程定额管理体系概述

上海市水利工程定额管理站于1997年12月经上海市机构编制委员会批准成立，于1998年7月开展工作，是上海市水利建设工程定额工作专职管理机构。2002年5月经市水务局批准与市水利建设工程质量监督中心站归并，2011年底，由市机构编制委员会批复更名为上海市水务工程定额管理站，从而承担起本市水利、给水、排水工程的定额和造价管理工作。

水务定额站主要职责是贯彻执行国家、上海市有关水务工程建设造价管理方面的政策和法规；组织编制本市水务工程预算、概算定额、估算指标和工程概(估)算编制办法等；发布本市水务工程造价信息；负责解释、协调上述各类计价依据在执行过程中有关问题和争议；根据“四新技术”及时补充、修订各类定额；组织水务工程定额宣贯交底和造价人员的培训、继续教育；指导本市水务行业编制专业定额和相关标准等。

在市水务局的领导下，二十年来定额站坚持理论和实际相结合、实事求是、科学合理的原则，积极开展水利工程计价依据的编制工作，取得了一定成效，完善了本市水利工程计价依据的标准和体系，填补了水务局在水利工程计价依据方面的部分空白，使各管理部门能够更好地进行计划性、规范性管理，统一预算口径，加强投资控制。尤其是近年来，给排水相关工作并入定额站后，水利、给水、排水工程定额和指标体系逐步建立，完成了水利定额管理向水务定额一体化管理的转变。

3 本市现行水务工程定额(造价)管理基本情况

(1)定额管理

自水务工程一体化起，管理站分期分批对本市水利、给水、排水等行业管理单位进行调研，了解现行各类定额的编制、运用情况和存在问题，并掌握各行业单位对计价依据编制的需求和对定额管理的意见和建议，从而为制定今后定额管理规划、完善定额管理体系提供依据。基本情况见表1。

表1 基本情况

(2)造价管理

计划经济时期，定额是强制性标准，消耗量和价格都由政府部门制定和控制，不能随意变动。随着计划经济向市场经济的转变，特别是2000年本市建设系统各专业定额实行了量、价分离，即政府控制量、市场决定价，工程的投资控制可分为定额消耗量控制和造价控制，从而奠定了造价管理的基础。

2015年上海市印发《推进工程造价管理改革的实施方案》，定额站紧紧围绕自身职能，积极探索造价管理的各项措施，取得了一定成效。一是建立了“水务造价信息网”，作为上海市水务局定额、造价管理对外的“窗口”，接受有关单位定额和造价方面的咨询；二是定期发布水利部、水务局关于定额(造价)管理方面的政策信息、水务定额问题解答、人材机价格信息、费用标准等；三是参加对本市造价咨询企业咨询服务质量与计价行为的专项检查，规范造价咨询企业和从业人员的行为。

4 现行水务工程定额施行情况和存在问题

(1)总体施行情况

截止目前，水利、给水、排水工程建设定额基本形成一套完整定额体系，在执行过程中，基本能满足本市水务工程计价需要。但随着“四新技术”的推广应用，定额需补充内容增多；同时随着市场经济的发展，城市生活最低工资标准不断调整，人工等要素价格信息变化也较大，导致部分消耗量偏离；另建筑安装工程费用构成内容也发生变化，水务工程定额亟需修编。近年来，管理站已陆续对《上海市水利工程预算定额》《上海市城镇给排水工程预算定额》等进行了修编，以顺应市场需求，为投资控制服务。

自2001年起，市水务局提出“建管并重，重在管理”的发展思路，加强本市水利工程基础设施的维修养护管理，相继出台了各类水利工程的维修养护技术规程和各专业维修养护定额，近年来试行情况较好，但也有个别不能满足工程计价需要，如《水闸工程维修养护定额》《水利泵站维修养护定额》等，已有计划有步骤进行修编。给排水工程维修养护定额多为近年编制，目前均在施行阶段，使用情况良好。

(2)定额、造价管理存在问题

1)相关法规制度不够健全

目前定额站职能逐步向工程造价管理全面发展，为适应当前市场决定工程造价的改革趋势，尤其水务建设工程多为国有资金投资项目，亟需出台水务工程有关造价管理办法等，明确市场主体应遵循的规则、计价依据、计价方法、监督检查、争议解决等事项，落实各方权利义务和法律责任，规范水务工程各方计价行为。

2)职能部门工作界面不清晰

上海市建筑建材业市场管理总站受市住建委委托组织本市《建设工程定额体系》编制工作，水利、给排水定额也纳入其中，目前新建工程定额由住建委统一发布，但维修养护类定额还由各行政主管部门自主发布，因此需研究解决定额标准颁布问题。同时配套概算定额的设计概估算编制规定既要符合水利部相关规定，又要符合市发改委和财政局的要求，给概算编制带来困难，需各部门协商明确相关内容。另外，局属有关行业部门等根据各自工作需要，也会编制临时定额或专业定额，施行后的管理和解释工作分工不明确，导致工作中衔接不够顺畅。

3)定额重编制轻动态跟踪管理

当前，定额站承担了大量上述定额的修编任务，基本建设定额和维修养护定额体系逐步完善，但定额站工作重心基本偏重编制阶段，发布施行后对定额使用情况跟踪调研深度不够，尤其是对“四新技术”运用情况掌握不够，定额修编计划性不强。

4)造价人员专业性不强

当前本市工程造价咨询企业蓬勃发展，造价人员具备注册造价师资格即可参与各种专业的咨询任务，但大多数人对非本专业项目都不精通，导致咨询报告内容质量较差，水平参差不齐，给委托方带来隐患。

5 水务工程定额、造价管理发展建议

1)研究水务工程造价管理办法

2015年，市住房和城乡建设管理委员会明确将开展《上海市建设工程造价管理办法》的立法工作，建议水务行业主管部门开展本市水务工程造价有关管理办法的前期研究，紧跟全市造价管理改革步伐，并结合水利部最新相关规章，突出体现水务工程特点。

2)建立定额修编的动态调整机制

目前，水务工程定额体系基本齐全，建设定额基本按照全市统一计划安排进行修编，维修养护定额如水闸、泵站等已施行近10年，应及时修订不符合市场实际的内容，提高定额时效性。另外，根据四新技术发展和市场需求，一些临时定额的编制和管理需进一步细化，发挥定额在四新技术推广应用中的引导约束作用。

3)完善工程计价活动的监管机制

加强对参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，规范造价咨询企业和从业人员的造价咨询行为，促进造价咨询行业健康发展。建议推进建设工程竣工结算备案，探索竣工结算文件作为竣工验收备案文件，实行国有资金投资项目最高投标限价、中标价、竣工结算价的有效比对并实施公开，切实加强监管。

4)加强造价信息管理及造价人员管理

在现有水务工程造价信息发布平台基础上，完善信息清单目录，积极拓展价格采集渠道，逐步完善水利、给水、排水三位一体的发布体系。进一步了解掌握水利、给水、排水造价从业人员的职业动态和业务水平，当前，水利部已取消对水利造价师的注册管理，作为管理部门，需要转变监管方式，强化事中事后监管，加大对造价从业人员各类法律、法规、标准、规范、定额的宣传及业务培训，提高造价从业人员的执业水平和职业素养。

6 结语

1)通过近几年对定额编制、造价管理等模式的研究和实践，市水务局颁布了《上海市水务定额管理办法》和《上海市水务标准体系表》SSH/Z 10004-2019，将定额纳入标准范畴，提升了定额编制水平，规范了定额编制、审核和发布流程。同时加强对典型工程的资料收集、数据积累，采用定额动态管理和人工、材料、机械价格动态发布机制，取得了一定成效。

2)由于上海市水务工程建设投资渠道不同及造价咨询企业水平良莠不齐，采用的定额、清单计价规则等比较混乱，导致类似工程造价差别较大，建议相关部门尽快出台《建设工程造价管理办法》和《工程造价咨询准则》等，建立竣工结算备案机制，将定额、造价管理有机结合，更好地为工程建设投资控制服务。