乡村振兴背景下“面上村”集体经济发展的困境与突破

洪明星

摘 要：发展集体经济、夯实产业基础是决胜脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的必然要求。当前，一些“面上村”集体经济发展仍面临收入水平低下、来源单一、效益不高、经营管理混乱等问题。破解这些问题，应以决胜脱贫攻坚向乡村振兴转型为契机，加强村“两委”班子建设;以资源整合为导向，深化农村集体产权制度改革;以因地制宜为原则，推进集体经济发展特色化;以产业效应为路向，推进集体经济发展规模化;以自愿合作为基础，推进集体经济形式多样化;以村民自治为载体，推动集体经济治理现代化。

关键词：“面上村”;村级集体经济;乡村振兴

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.06.015

[中图分类号]F321.32      [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2020）06-0087-07

造血性扶贫、内生性发展是脱贫攻坚的基本思路，大力发展农村集体经济、不断夯实农村经济发展的结构性基础，是决战脱贫攻坚和全面建成小康社会亟需研究和解决的重要问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视村级集体经济发展问题。2017年10月，党的十九大报告指出，“深化农村集体产权制度改革、壮大集体经济”是决胜脱贫攻坚和推进乡村振兴战略的基本路径和必然选择[1]。2018年1月，党中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》要求按照“三变”工作思路探索集体经济发展新的实现形式，因地制宜发展壮大农村集体经济。在集体经济发展如火如荼之际，一些贫困村尤其是“面上村”，其集体经济发展任务仍然十分艰巨。根据国家第三方评估组“广西2017年集体经济发展情况”抽查结果，在被抽查37个贫困村中，集体经济收入在3万元以下的村有18个，占48.65%;集体经济收入收入为零的村有10个，占27.03%。

“面上村”又称为相对贫困村，是指人均纯收入、人均产粮、人均住房面积、未解决饮水困难人口、人均用电量、自然村（屯）通公路率、适龄儿童入学率、医疗卫生条件、广播电视覆盖率、贫困人口数量等综合评价指标超过精准扶贫线、不属于精准扶贫对象的行政村，包括未被列入扶貧对象的行政村和已经脱贫、不再享受扶贫政策的行政村。随着决胜脱贫攻坚的顺利推进，我国绝对贫困人口逐步转化为相对贫困人口，相对贫困问题将成为扶贫领域的突出问题。2019年10月，党的十九届四中全会首次提出“相对贫困”概念，指出2020年决胜脱贫攻坚以后，“建立解决相对贫困的长效机制”是未来扶贫工作的核心内容。2020年1月，党中央、国务院出台的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》进一步提出，脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。在此背景下，本文以广西XX县为例，研究“面上村”集体经济发展的困境、原因，并提出了相应的对策建议。

一、“面上贫困村”集体经济发展面临的主要困难

XX县位于广西东南部，有花岗岩之乡、古典三黄鸡之乡、观赏石之乡、玉桂之乡等美誉。XX县下辖14个乡镇、282个行政村，总面积2 783平方千米，总人口96万，其中农业人口53.16万人，是一个典型的西部贫困县。在2015年精准识别中，XX县有53行政村被认定为贫困村，经过数年脱贫攻坚努力，已经有48个村实现脱贫，剩下5个村预计2020年内实现脱贫。如果以2015年精准识别之时，贫困线以上20%的村（大约44个）列为“面上村”，那么加上已经脱贫的48个村，XX县现有“面上村”约92个，占总村数三分之一。这三成左右的“面上村”既缺少发展集体经济的条件和优势，又享受不到各种扶贫政策，其集体经济发展面临重重困难。

（一）从收入来看，“面上村”集体经济收入水平较低下

2017年，该县282个村（社区）有集体收入的269个，其中10万元以上的村25个， 2万—10万元以上的村91个， 0.5万—2万元以下的村145个，0.5万元以下的村21个;13个村无集体经济收入（如图1）。

值得注意的是，在145个集体经济收入在0.5万—2万元的村中，有87个村属于非贫困村或已脱贫村，“面上村”占比达到60%;在34个集体经济收入不足0.5万元的村中，有13个村为非贫困村或已脱贫村，“面上村”占比达到38%。也就是说，与绝对贫困村相比，“面上村”在集体经济收入上并不占据明显优势。

（二）从产业结构来看，“面上村”集体经济产业结构单一

图2是2016-2017年该县282个行政村（社区）的收入数据来源情况。从表中可以看出，近年来该县的村级集体经济收入主要依靠集体土地山林的租赁和闲置资产资源的盘活，合作经济组织收入仍然十分低下。通过走访调查发现，“面上村”集体经济产业结构以农林牧渔产业为主，鲜有加工制造业和服务业，土地承包、闲置资产盘活等是其主要经营方式。

（三）从经济效益来看，“面上村”集体经济大多效益不高

XX县“面上村”发展壮大村级集体经济主要依靠集体土地山林租赁和闲置资产资源出租出售，其集体经济发展属于粗放和低附加值发展的模式。XX县地貌主要以山林、台地为主，农业生产方式是种植业和养殖业，由于缺乏有效的高深技术开发，大部分村集体将山林和土地转包租赁以获得收入。由于大部分的集体山林、土地和矿产资源都是被长期发包租赁，大量土地、矿藏资源等在租赁、承包过程中遭到了破坏，可循环利用的可能性受损，影响了村级集体经济的长远发展。由于闲置、可利用的土地资源在出租中减少，产业带动型、乡村旅游型和股份合作型等新的集约型经济发展受到制约。

（四）从经济管理来看，“面上村”集体经济经营管理混乱

通过对53个“面上村”走访发现，“面上村”在发展集体经济过程中存在经营管理混乱的现象。首先，村庄的集体经济事务管理混乱，村民合作社注册以后运行不规范，账户管理、资金运转、纳税等方面的事务在民主管理监督上还没有比较规范的制度。其次，村庄的集体经济资产管理不规范，大部分村级集体资产采取发包发租的方式进行管理，租期长、租金低，有的一次性收取所有的租金，提前预支村集体资产价值，错过了因政策变动和经济增长而出现利润浮动的机会，致使村集体资产的增值保值困难。第三，村庄的集体经济管理主体不清、监督不力问题突出，“一言堂”现象普遍，经营管理决策和资产处置存在随意性，集体资产流失严重。

（五）从人心来看，“面上村”集体经济发展信心不足

“面上村”的村民（甚至包括一些村干部和乡村干部）对发展村级集体经济缺乏信心，他们认为发展村级集体经济难度大、难有出路、难有希望。在集体经济发展中，一些“面上村”甚至出现领导不重视、村干不主动、村民不参与的现象。在受访的45名村支书中，15名村支书表示在其任期内没有进一步发展集体经济的想法，25名村支书表示有发展想法但是无具体思路，只有5名村支书的想法和工作思路相对清晰。

二、制约“面上村”集体经济发展的主要原因

（一）恶劣的发展条件限制

任何地方的经济发展都必然受到自然条件、社会条件、市场条件等因素的限制，XX县也不例外。从自然条件来看，XX县属典型的丘陵山区地貌，山多、人众、地少，耕地资源十分紧张，矿产资源稀缺，除农林牧渔业之外，仅有石材可以开发利用。从社会条件来看，XX县属于典型的西部贫困县，贫困人口众多，农业比重过大，农民群众的市场意识不强，参与市场多以卖农产品、打零工为主，自主创业较少。从市场条件来看，政府主导市场发展的特征还十分明显，市场调配资源的机制不充分、不完善，市场既缺少高技术含量、高附加值的产业，又缺少系统完备、衔接发展的产业链，只能为市场提供粗加工、附加值低的农产品。2018年上半年，XX县完成农林牧渔业总产值30.35亿元，同比增长4.55%;农村居民可支配收入为3 987元，同比增长8.31 %;粮食总播面积37.52万亩，总产量达12.44万吨。

（二）获得的政策关注度不足

“面上村”最突出的特点是既不属于贫困村，也不属于发达村。这种不上不下的状态既难于得到脱贫攻坚的政策支持，又难于得到典型示范的政策关注。例如2017年，广西出台发展村级集体经济的财政资金支持政策，要求自治区、县两级财政按照贫困村50万元、非贫困村20万元的标准注入集体经济发展扶持资金。但由于XX县财政力量有限，最后只能落实53个贫困村的扶贫发展资金，其他非贫困村扶持发展资金难以落实。另外，自治区、市打造的一批经济发展示范村、乡土特色示范村、美丽广西示范村、新农村建设示范村等，“面上村”都因为“没有特色”而与之无缘。

（三）村庄的自治基础薄弱

在“面上村”中，由于分田到户之时集体财产分得比较彻底，导致村集体成为“一无所有”的空壳，村集体越空壳就越难吸引村民关注和参与，村民自治就越难运转。在“面上村”里，年轻人大多进城务工，留守村民对村庄事务大多不关心。调查走访发现，村民参与度最高的是红事白事和祭祖，对村庄的集体经济的关注主要聚焦在收益与分红上。

（四）村干部的干事创业能力不高

一是部分单位领导干部的担当作为不足，对如何引导发展村级集体经济的能力不够，缺乏符合时代发展需要的观念，囿于资金项目等方面保障难、群众不配合等因素，带领和引导群众参与发展集体经济的力度有待加大。二是部分村干部发展村级集体经济的决心不够，存在“等靠要”的思想，缺乏对发展集体经济的分析研究，思路上存在以抓重点、抓亮点代替面上整体工作的情况。三是村“两委”干部谋划发展能力不足，一些村党组织书记和村委会主任对发展村集体经济主动谋划不够，工作办法不多，难以调动群众发展村集体经济的积极性。四是发展思路不清晰。部分村在前期工作中行动迟缓，摸排研究不深不透，在具体发展项目、发展措施上没有实质性的进展或突破，工作更多是停留在设想层面上。五是经营理念陈旧。发展项目多数由在岗村干部经营管理，管理方式方法过于传统保守，没有充分发挥产业大户、专业合作社在经营管理、市场营销等方面的优势作用，缺乏创新精神。

（五）集体经济组织程度较低

一是缺乏产权明晰的经营管理体系。由于村级集体经济的规模小，正规化程度低，在实际管理中集体经济组织负责人的经营管理自主权利过大，内部的民主管理难发挥作用，导致集体资产管理具有很大的不稳定性和危险性。目前XX县组建有282个村民合作社，但只有13个合作社联合成立了一个股份有限公司，并建立一套规范的管理、监督体系。二是缺乏健全的监督机构。目前村级集体经济组织管理是民主管理制，主要由村“两委”、村民监督委员会和村理财小组对村级集体经济进行的监督。但是这些机构本身也是村级基层组织结构，由于管理不力，这些组织不仅出现监管不到位的情况，甚至存在违纪的现象。三是缺乏有效的财务管理机制，部分村集体经济财务管理不到位。

三、村级集体经济发展值得借鉴的经验做法

（一）贵州安顺的“塘约模式”

贵州省安顺市平坝区乐平镇塘约村原为典型的“面上村”，2013年集体经济收入不到4万元，人均纯收入不到4 000元。经过数年发展，2017年塘约集体经济收入跃上312万元，人均纯收入到14 600元，成功实现了从国家级二类贫困村向“小康示范村”的华丽转变。塘约村主要从三个方面推动村级集体经济发展：一是深入开展农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权和集体建设用地使用权、农村集体财产权等“七权”精准确权，实现产权所有权、经营权、承包权的分离，以农村产权确权、赋权、易权为抓手，深化“三权”促“三变”改革;二是探索实施“村社一体、合股联营”发展路径，村两委干部带头参与实施建设项目，激活农村自然资源、存量资产、人力资本，极大程度地释放了改革红利，破解了“农二代”融不进城市、回不了农村，农村土地难以集中、生产难以增效，贫困户筹集资金难、就业创业难，村集体收入来源单一、发展动力不足等“四难”问题;三是发挥党组织战斗堡垒作用，制定村规民约，营造良好村风民风。

（二）广西梧州的“长洲模式”

广西梧州市长洲区原为“非典型”贫困县（区），2015年被定为全国产权改革试点县后依托农村股权改革试点，推动 28个村完成集体资产股份权能改革，土地、资金等生产要素被激活，形成发展壮大村集体经济的“长洲模式”。2018年，长洲区 50%以上建制村集体经济收入超过2万元，其中，10个村超过10万元，5个村超过50万元，2个村超过100万元。“长洲模式”有几点做法值得借鉴：一是创新探索股权改革，激发“源动力”。长洲注重区镇村“三级联动”，从城区一级的顶层设计、恢复乡镇经管站和在村级成立一支股改干部队伍，协同发力，共同抓好改革工作，按经营性资产、非经营性资产和资源性资产，清产核资，摸清家底，核实并登记造册集体资产总额 26.55 亿元。界定各村集体经济组织成员资格，对各类资产全部折股量化，明晰到户、量化到人。二是因村施策发展项目，驶入发展“快车道”。盘活资源，整合村级集体生产生活回留用地，通过合作开发、资源入股等形式，作为发展村集体经济的“蛋糕原料”。三是对现存村级集体资产进行评估，把部分看似价值不高、效益不佳的资产“打包”租赁，引入社会资本整体开发。四是实施投资驱动战略，对部分“空壳村”，城区财政直接投入资金扶持发展产业，再将产业收益转化为村集体收入。五是强化收益分配管理，抓牢“稳定器”。长洲推进优化股权收益分配，健全集体经济收益分配制度，当年收益按比例提取公益金后，再进行股权收益分配。六是科学规范股权管理，实行股权静态管理模式，规范集体资产股权登记、变更、交易、继承制度。强化资金监管，实行集体资产财务托管代理，建立健全集體资产运营管理、收益分配、评估等制度，强化对集体资产的监督管理，保障村民合法权益。

（三）陕西咸阳的“袁家村模式”

陕西省咸阳市礼泉县烟霞镇袁家村曾经也是典型的“面上村”，近年来党员干部带领农民群众，通过股份制改革，顺应市场经济规律，成功探索出新时代农村集体经济发展的“袁家村模式”。该村集体经济积累从2007年1 700万元增长到2017年21亿元，农民人均收入由2007年的8 600元增长到2017年7.5万元。袁家村主要从五个方面进行探索：一是推动三产融合发展，以农产品终端消费需求为导向，推行产业种植、加工、销售一体化模式，提升农业综合产值。二是以股份合作为纽带，促进农户与集体经济经营主体联产联业，打造利益共同体。三是坚持以市场为导向，将农户与协会组织形成利益共同体，抱团闯市场，从而形成整体效应、规模效益。四是构建“政经分开”的治理体系，理顺村党支部、村委会、村级经济组织的关系，促使三大组织各归其位。五是大力培育懂农业、爱农村、爱农民的新型经营主体，搭建各类产业平台，吸引返乡农民工、退伍军人、农村乡贤、大专院校毕业生等回乡创业。

四、发展壮大“面上村”集体经济的对策和建议

“面上村”既非贫困典型也非发展典型，但因其数量众多、可上可下，发展壮大其集体经济无论对决胜脱贫攻坚还是对实施乡村振兴战略都具有重要意义。

（一）以决胜脱贫攻坚为契机，加强村“两委”班子建设

作为农村经济社会发展的主要组织者，村“两委”干部是推动村级集体经济发展的重要力量，发展壮大“面上村”集体经济应抓住决胜脱贫攻坚契机，加强“两委”班子建设。一是选优配强村“两委”干部，推进基层组织建设。注重抓好村党组织书记、村委会主任，将年轻、懂经营、有管理能力、积极性高的优秀人才补充到村“两委”班子队伍中。2017年，XX县的282个村“两委”通过选举产生了2 245名新一届强有力的“两委”班子，其中致富带头人、专业合作社负责人和外出务工经商返乡人员达768人。要重视发挥这批村干部的中坚力量作用，进一步推进村级集体经济发展。二是加强村“两委”班子的能力培养，增强其发展村级集体经济的自觉主动性。在农村党员大培训、村“两委”干部轮训、远程教育等常态化教育培训中，重点以发展壮大村级集体经济的重要意义、实践路径、发展模式等为主要内容，采取通俗易懂、灵活多样的方式开展专题培训，使发展村级集体经济深入人心，成为广大农民群众的自觉选择。三是把提升农村基层党组织组织力、增强党组织政治功能与发展壮大村级集体经济深度融合。深化村级党组织“星级化”管理和党员积分管理，持续整顿软弱涣散基层党组织;实施乡村振兴“返乡人才创业”行动，深入开展“党旗领航·果商扶贫”“百企扶百村”等活动，更好发挥村党组织的领导核心作用和党员的模范带头作用，把群众组织起来“抱团”发展，使组织力转化为村级集体经济发展力。

（二）以资源整合为导向，深化农村集体产权制度改革

一是建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，真正使集体资产“动”起来、“活”起来，实现保值增值。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。二是保障农民集体资产股份权利，建立集体资产股权登记制度，把农民集体资产股份收益分配权落到实处，探索农民对集体资产股份有偿退出、抵押、担保及继承权改革。要坚持村级党组织引领，支持组建具有独立法人资格的经济联合社、股份合作公司等新型村级集体经济组织，动员和引导群众以多种形式进入村级集体经济组织。三是推进村级集体经济组织的创新，以推行农村股份合作、土地股份合作、农民专业合作为重点，把发展农村各种专业技术协会、农民专业合作社、专业服务公司等与发展村级集体经济结合起来，采取“支部+公司（协会）+农户”等多种形式，增加集体收入。维护农村集体经济组织合法权利，加快农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，严格保护集体资产所有权，维护、管理、运营好集体经济经营性资产，按照有关规定统一运行管护好非经营性资产。四是推进农村土地股份制改革，通过土地入股、农户入社組建土地股份合作社，农民将土地承包经营权转化为长期股权，变分散的土地资源为联合的投资股本，有效解决土地细碎化和产出能力低下的问题。五是加快建立农村产权流转交易市场，为农户、农村集体经济组织各类产权提供交易场所和配套服务，组织农村有形产权和无形产权交易，以及开展资产评估、法律咨询、价格指导等业务，创新农业农村投融资机制，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

（三）以因地制宜为原则，推进集体经济发展特色化

广西出台的《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》，提出资源开发型、资产盘活型、产业带动型、服务创收型、物业租赁型、乡村旅游型、村民联动型、社村共建型、社会帮扶型、股份合作型等10种发展模式，鼓励各地因地制宜、大胆尝试，采取差异化的方式发展村集体经济。各村应充分考虑区位条件、资源禀赋、产业特色等个性特点，科学选择符合自身实际的发展项目，不盲目跟风，也不搞“一刀切”。从产业形态来看，应该走一、二、三产业共同发展之路，立足“农”字做文章，充分开发利用村集体所有的土地、山林等自然资源，创办集体经济实体。从发展途径来看，应大力发展服务创收、资产运营、土地经营、产业带动、入股分红等集体经济，农村电商也是一种很有潜力的发展模式。从实现形式来看，推行“一村一策”“一村多策”，也可以“多村一策”，从投资小、见效快的项目做起，逐步积累资金和经验。从经营方式来看，走自主经营、股份合作等多种形式并举之路。村集体可用土地、闲置资产等作价入股兴办企业，但要严格进行资产评估，防止集体资产变相流失。

（四）以产业效应为路向，推进集体经济发展规模化

一是引导地域相连、条件和产业相近的行政村，通过组建联村党委、村民合作社联社，有效整合发展资源和力量，实现村集体经济项目连片发展、联动发展、规模化发展。二是设立村民合作社，以合作社为纽带，用合作社的“大手”牵群众的“小手”，实行“抱团”发展，推动村级集体经济向规模化、专业化、市场化方向发展。三是在实施规模化发展过程中要注意结合相关部门的惠农政策。农业示范区建设项目，在发展规模化中可根据自身实际情况结合创建村级示范点、镇级示范区、市级示范区，通过验收后，这些项目可按政策给予一定的补贴。生猪养殖项目，通过建设圈舍建设、良种引进和流通加工环节的仓储、加工设备等，可以向畜牧局申请生猪调出大县奖励等。通过抱团、规模化发展的方式，更方便国土部门为发展村级集体经济建设保障土地指标。

（五）以自愿合作为基础，推进集体经济形式多样化

一是各村级组织在农民自愿的基础上，采取返租倒包、租赁承包、土地入股等多种形式流转土地，独立出资发展蔬菜、澳洲坚果、干鲜果等优势农业产业，增加村级集体经营性收入。依托项目优、发展快、前景好的各种专业合作社和专业技术协会，以土地使用权、资产、知识产权等资源形式参股，增加村集体股份合作收入。二是大力推进“公司+合作社+基地+农户”和“公司+合作社+养殖大户”的模式，利用土地、山林确权成果，盘活农村土地资源，鼓励村集体利用丰富的林地资源优势发展资产经营型集体经济、探索林下种植、养殖等多种复合林业发展新模式，对农户无能力开发的承包地、山林等，村集体经济组织采用返租承包或合股经营的形式进行开发，所得收益由村集体经济组织与农户按一定比例分成。三是村民合作社优先承办或参与各类现代农业产业示范项目建设。2018年XX县创建自治区级农业核心示范区1个、县级示范区5个、镇级示范区14个、村级示范点80个，村民合作社通过从项目投资、管理中获得收益从而增加集体经济收入。四是坚持“宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商”的原则，鼓励村集体经济组织遵循市场经济规律和农村客观实际，开展土地流转、资源开发、资产租赁、兴办实体、提供服务等方式壮大村级集体经济规模。五是创新市场运营机制。建立多元化、立体式的入股渠道，保证群众获得更多资源性收益和现金分红。吸收民间资金参与村级集体经济升级发展。依托农村电商平台，在保障群众利益的前提下，将溢价部分作为村级集体经济积累。六是提升村民合作社的品牌意识和商标意识，加强商标申请指导，协助村民合作社投资的生产企业申请产品商标注册，提高产品附加值，打造知名品牌。七是指导和推进村民合作社有效运行，做好登记注册、机构代码、银行开户、财产登记、内部管理等工作，使村民合作社成为自主经营、自主管理、搞活农村经济的重要主体。八是组织开展村级资源承包合同清理，帮助村民合作社清理不公平、不规范的资源承包合同，盘活集体资产，促进村集体经济发展。

（六）以村民自治为载体，推动集体经济治理现代化

一是理顺集体经济组织与村级党组织、村民委员会等其他村级组织之间的职责关系，从成员权利、干部管理、资金管理和议事决策等方面推进“政经分离”改革，村级党组织抓好党务工作、村民委员会抓好群众自治和服务工作、集体经济组织专门发展集体经济工作，让各类组织各归其位。二是健全村级集体经济组织运行机制，解决集体经济组织与其他村级组织之间干部交叉任职问题，加大从市场引才力度，增强集体经济组织的工作活力。三是建立健全村级集体经济组织管理体系，从清晰干部权责、构建民主决策机制、增加资产管理透明度方面，进一步推进集体经济组织和其他村级组织管理规范化。四是增强村民的民主决策参与的能力。由村级党组织牵头，成立党群理事会、同乡会等村民自治组织，健全乡村管理制度和村规民约，推动群众在乡村振兴中自我教育、自我管理、自我服务，提高参与集体经济管理工作。加强法律知识宣传力度，提高群众维护集体经济的法制观念，增强维护村级集体经济法律意识。通过法律诉讼、司法调节、双方协商等方式依法解决不公平、不合理、不规范和低价等问题，提高村民委员会成员、集体经济组织管理者和村民群众的法律观念。五是加强村级集体经济民主监督。加强村级民主监督力度，保障农民群众依法依章行使民主监督权利，实现村民自我管理;建立健全村务监督委员会或其他形式的村务监督机构，对村集体财务活动进行民主监督，对村级发生重大事项决策程序和落实情况、村务公开情况、村规民约执行情况、村民委员会成员履职任职及廉洁自律情况等进行监督;完善外部监督制度，逐步建立起责权明晰的民主监督机制，切实保障村民的知情权、参与权、表达权、决策权和监督权。

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责任编辑：任 强