发展混合所有制经济的政策演进与展望

张欣

摘 要：改革开放四十年来，混合所有制经济经历了萌芽发展、初步尝试、规范推进、深化落实四个发展阶段，已成为基本经济制度的重要实现形式。尽管当前混合所有制改革取得了积极进展和显著成效，但实践中仍面临很多深层次矛盾和问题。需要进一步完善相关配套政策和制度建设，加强试点企业经验总结与分享，建立公正公开的容错机制，积极稳妥有效推进混合所有制改革

关键词：混合所有制;国有企业;政策演进

发展混合所有制经济，实现国有经济和非公有经济强强联合、优势互补，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力的有效途径和必然选择。从历史上看，我国发展混合所有制经济可分为萌芽发展、初步尝试、规范推进、深化落实四个阶段。通过回顾和梳理不同历史时期的政策演进，对理论和实践进行总结和思考，对于当前深化国有企业混合所有制改革无疑具有重要意义。

1 萌芽发展时期（1978-1991）

在新中国建立初期，我国曾将公私合营作为一种过渡形式，逐渐从多种经济成分走向单一公有制经济。随着对生产资料私有制的社会主义改造基本完成，我国确立起以计划经济为基本特征的社会主义公有制经济。1978年12月，党的十一届三中全会恢复了“实事求是”的思想路线，把党的工作中心转移到经济建设上来，并确定了改革开放的方针。随着国有企业改革的推进和私营经济的发展，混合所有制经济开始萌芽。

1.1 以公有制为主体，多种经济成分共同发展

1980年9月，国务院体改办印发《关于经济体制改革的初步意见》，明确提出我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势、多种经济成分并存的商品经济，首次提出了多种经济成分并存。1982年9月，党的十二大明确指出我国“在很长时期内需要多种经济形式的同时并存”;同年12月，第五届全国人大修改了《宪法》，明确了城乡个体经济是公有制经济的必要的、有益的补充。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出经济体制改革的目标是要“发展社会主义商品经济”，肯定了“坚持发展多种经济形式和多种经营方式”的做法，明确提出了鼓励全民、集体、个体等不同所有制经济合作，客观上促进了混合所有制经济发展。1987年10月，党的十三大进一步明确要在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，要求继续鼓励其他经济成分发展、保护其合法利益。由于合作经济、个体经济、私营经济的迅速发展，国民经济中各所有制经济比重开始发生变化，客观上形成了混合所有制经济产生的基础。

1.2 开始探索内部职工股

党的十二届三中全会之后，少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造试点。但在当时的历史条件下，社会资本并不充裕，外部投资者匮乏，因此试点企业基本上采取了发行内部职工股的方式。截至1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中除60家采用发行股票的方式之外，大部分企业采取了内部员工股的股份制改造方式。但由于缺乏经验，在改革的过程中出现了较严重的超范围、超比例发行及内部股社会化、法人股个人化等问题，在随后的改革中内部员工股被中央叫停。

2 初步尝试时期（1992-2001）

1992年1月18日至2月21日，鄧小平同志先后到武昌、深圳、上海等地考察，发表重要讲话，从理论上深刻回答了长期困扰和束缚人们思想的重大问题，肯定了股份制的做法。在此基础上，1992年10月，党的十四大报告明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。国有企业改革思路也从“放权让利”转向了“制度创新”。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中，私营经济、个体经济得到较快发展，多种所有制经济共同发展的格局迅速形成，混合所有制经济得到发展，产权问题终于被提上台面。

2.1 实行多种形式的联合经营

随着多种经济成分的发展，各所有制经济之间联合经营、混合经营开始出现。为适应新形势的发展，党的十四大提出“多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营”。1993年11月，党的十四届三中全会首次提出了“财产混合所有”这一新的财产所有制结构，体现了在经济体制改革向前推进的过程中，我们党对所有制理论和基本经济制度认识的不断深化。

2.2 正式提出混合所有制经济

1997年9月，党的十五大对我国社会主义初级阶段的所有制结构和公有制实现形式等重大问题作出新的论述，指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。这是党的文件中首次提出混合所有制经济这一概念。1999年9月，党的十五届四中全会进一步提出积极探索公有制的多种实现形式，开展股份制改革，大力发展混合所有制经济，这是党的全会文件中首次明确发展混合所有制经济。

2.3 规范推进时期（2002-2011）

党的十六大之后，在党中央大力发展混合所有制经济、使股份制成为公有制的主要实现形式等决策指导下，国资监管体制改革有效推进，资本市场功能逐步完善，国有企业开始以改制上市为主要途径的新一轮改革，带动混合所有制经济快速发展，成效显著。

2.3.1 坚持两个“毫不动摇”原则

2002年11月，党的十六大第一次提出“两个毫不动摇”的方针，即“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”和“毫不动摇地鼓励、支持、引导非国有经济的发展”，同时提出“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。“两个毫不动摇”立足于社会主义初级阶段的实际，有助于充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展，为混合所有制的进一步发展奠定了所有制基础，其后党的重要会议多次重申这一方针。

2.3.2 以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济

2003年10月，党的十六届三中全会提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”，同时明确提出“产权是所有制的核心和主要内容”。党的十七大又进一步提出“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，对混合所有制改革的探索进一步深化。在新的国资监管体制下，国有企业管理层收购（MBO）被叫停，股权分置问题基本解决，为国有企业改制上市提供了客观条件，大中型企业股份制改革全面铺开。

2.3.3 探索科技人员股权激励

为调动科研人员积极性、促进科技成果转化，2002年至2007年财政部、科技部、国务院国资委等有关部门相继出台《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作指导意见》、《关于深化轉制科研机构产权制度改革若干意见》、《中央科研设计企业实施中长期激励试行办法》等一系列鼓励高新技术企业、转制科研院所实行经营者和科技人员持股的政策措施。在这些政策的引导下，有效提升了国有企业科技人才的积极性，激发了企业活力。

3 深化落实时期（2012-至今）

党的十八大以来，特别是十八届三中全会之后，以分类改革为前提，以混合所有制改革为突破口，以供给侧结构性改革为主线的新一轮深化国企改革工作全面开启。混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，在本轮国企改革中发挥着至关重要的作用。与之前的改革相比，本轮国企改革更加强调顶层设计和配套措施。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》、《中央企业混合所有制改革操作指引》、《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》等文件先后发布，明确了国有企业推进混合所有制改革的要求和措施。

随着国有企业公司制改制全面完成，十项改革试点梯次展开，重要领域混合所有制改革试点和员工持股试点稳步推进，“双百行动”、区域性综合改革试验全面启动，混合所有制企业的数量和比重大幅增加。根据国务院国资委的统计数据，从2013年到2018年，中央企业共实施混合所有制改革3359项，引入非公有资本超过9000亿元，混合所有制企业的数量已经超过70%。混合所有制改革已经从之前的“建章立制”阶段转向“抓落实提成效”的新阶段。

4 推进混合所有制改革的政策建议

尽管当前混合所有制改革取得了积极进展和显著成效，但是作为国有企业全面深化改革的重点和难点，实践中仍面临很多深层次矛盾和问题。只有坚持问题导向，对症下药，才能将改革不断向纵深推进。鉴于此，笔者提出以下建议。

一是进一步完善相关配套政策和制度建设。建议对当前功能定位仍不清晰的国企尽快进行类型确定，在此基础上分类分层出台相关的配套政策、建立规范的操作细则，对混合所有制改革中的共性障碍在政策层面给予支持或突破;加强统筹协调，梳理现有法律法规的冲突条款并修订完善，同步推进产权制度改革、三项制度改革等相关企业制度改革，构建国企改革联动机制。

二是加强试点企业经验总结与分享，发挥示范效应。随着试点经验的积累和改革深入推进，当前亟需对试点成果进行总结，形成可复制、可推广的改革经验。因此，应进一步加强对试点企业改革路线图、进展和效果的实时跟踪，及时总结标杆案例，拿典型经验引路，起到以点带面的作用。建议通过搭建经验共享平台，打造覆盖多层次、多领域、多模式的可复制经验成果集， 同时注重剖析失败案例，避免后来企业盲目等待和盲目试错。

三是建议通过建立公正公开的容错机制，为企业家放手改革、大胆管理提供制度保证，完善混合所有制改革的决策监督机制、动态评估机制、风险防控机制，为企业提供更加宽松的改革环境。

参考文献

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