美国国防部2021财年预算申请的内在逻辑

吴敏文

2020年2月10日，美国国防部推出2021财年国防预算申请，总额为7405亿美元。国防部作为政府机构，所提预算申请是向国会的财年“要价”，须经过国会听证、审议、修改之后获得通过，再经总统签署才能成为年度国防授权法案。因此预算的提出者为国防部专业机构与人士，对其进行审议、审查的则是国会参政两院的军事委员会，成员大多为具有军事专才的资审议员，甚至本身就是退役的高职级军人。双方关系密切、沟通便利。因此，在本年10月开启下一财年之前，此预算申请获得通过不会有太大问题。

提出背景

美国国防预算是美国政府财年预算的重要组成部分。独立地看，每一财年国防预算都由一些具体的项目和拨款构成，并无太多独特之处。然而，美国每一任政府都会提出各自的国家安全战略和国防战略，这是指导财年国防预算编列的上位文件。本届美国政府国防战略的重大改变就是“从反恐重返大国竞争”，仔细审视它的每个财年国防预算和授权法案，都紧紧围绕这一转变并为其服务。

将美军从一支主要用于反恐的军队，转变为适应“大国竞争”的军队，并非輕而易举。特朗普政府甫一上任，就将奥巴马政府的削减军费以降低政府财政赤字，改变为大幅度增加军费以“重建美军”，在他执政的过去3年中，已经投入超过两万亿美元用于军备。这成为特朗普面对与伊朗的战争危机时，所言“美军随时可以开战”底气的来源。

但是，特朗普在中东实施的是战略收缩。不仅从正处于战争状态的叙利亚撤出大部分美军，而且屡次强压下了对伊朗的开战冲动。第一次是2019年6月伊朗击落美军全球鹰无人机之后，特朗普在对面伊朗开战之前的10分钟叫停了战争。此后，还开掉了强烈主张对伊朗开战的强硬派总统安全事务助理博尔顿。

第二次是2020年1月3日美军“斩首”伊朗伊斯兰革命卫队下属“圣城旅”指挥官苏莱曼尼之后，伊朗于1月8日驻对伊拉克美军基地发动导弹袭击进行报复。特朗普随即声称伊朗的导弹袭击没有造成任何美军伤亡。但后续消息证实，伊朗的报复行动造成高达109名美军“创伤性脑损伤”，其中的76人经过治疗后重返岗位，其他尚需进一步治疗。特朗普刻意淡化伊朗报复袭击所造成的后果，是为避免在中东开战制造轻松氛围。

阿以问题一直是中东问题的症结所在和核心枢纽。特朗普上任以来，一改此前美国总统试图在阿以问题上扮演“公正”调停、调解者形象的努力，蛮不讲理地一边倒偏袒以色列。2017年12月6日，特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都。2018年10月18日，美国正式将驻以色列大使馆迁入耶路撒冷。

2020年1月28日，美国和以色列推出所谓“中东和平新计划”，并将其称为“世纪协议”。在这份长达80页的协议中，美方在耶路撒冷地位、巴以两国边界、约旦河西岸以色列定居点等巴以核心问题上，明显偏袒以色列。滑稽的是，至少涉及巴以双方的“计划”或“协议”，不仅遭到巴勒斯坦的坚决反对，而且巴勒斯坦一方既没有参与计划的拟制，甚至连相关签署仪式都没有参与。

以色列是美国在中东地区所坚定扶持的铁杆盟友。特朗普政府的所作所为，表面上看起来是对以色列的无条件的、坚定的支持，而事实上，美国却并没有付出任何实质性代价，却非常巧妙地将在中东地区对抗反美力量的任务，完全交托给了以色列。结果是美军可以最大限度地从中东地区脱出身来。商人出身的特朗普，做了一笔无本大赚的买卖。

在欧洲方向，特朗普政府大力催逼北约盟国增加国防开支，以致于无论是欧洲国家领导人集体与特朗普会晤，还是欧洲国家领导人与特朗普的双边会商，催逼北约盟国将防务开支提升到国内生产总值的2%以上，甚至接近4%，都成为此类活动的保留曲目。同时，为了加剧欧洲国家与俄罗斯的紧张关系，美国不仅出重手制裁参与俄罗斯与欧洲之间的能源天然气合作项目“北溪-2”的公司，导致这一项目一度停工;而且不断吸收俄罗斯周边国家（有的还是从苏联独立出来的欧洲国家）加入北约，加强与这些国家的军事合作，与这些国家进行密集的大规模联合军演。这些活动和举措，实质上形成对俄罗斯的军事压力和围堵。

在亚太特别是东北亚方向，美国要求其主要盟国日本与韩国大幅度提升对所驻美军开销的分担。对韩国，美国要求其为所驻美军的年度费用分担从8亿美元左右上升为40亿美元。对日本，美国要求将这一数额从18亿美元左右上升为80亿美元。这已经大大超过美国驻军所需费用。特朗普的狮子大开口，实际上是为美军加强在亚太和东北亚军事存在寻求资源。

美国军队建设的重点将从“反恐”转变为“大国竞争”

美军从中东地区收缩力量并将主要任务交托给以色列，在欧洲催逼北约盟国加强防务并强化对俄罗斯的军事围堵，以及在亚太方向大幅加强军事存在，核心诉求即服务其“大国竞争”的军事战略所需。

主要特点

美国国防预算的编列，是美国国防经费这块“大蛋糕”的具体分配，达成以军种为主要争夺者的平衡需要高度的技巧和智慧。整体基本支持经费、军种采购经费及主要单列经费，构成美军国防预算的基本盘。2021财年国防预算中，太空军和网军已经成为预算争夺的强力参与者，因而加剧了竞争的烈度。其中，各大单位的基本支持经费分配有惯例可循，采购经费的分配才决定谁能争得“蛋糕”中的“大块”。2021财年的采购预算申请中，各军种的收获分别是：陆军130亿美元、海军323亿美元、空军569亿美元、太空军180亿美元、网军98亿美元。此外，核力量预算为289亿美元，导弹防御预算为203亿美元，武器弹药预算为213亿美元。

此外，美国2021财年国防预算还主要体现出了以下特点。

一是研发经费投入的额度之大前所未有，这既体现美军强调以创新技术获得军事优势的传统价值取向，也表明美军对运用自主性、人工智能技术提升美军作战能力的重视并给予实质支持。

美国2021财年国防预算中，研究、开发、试验与鉴定预算开支达到1066亿美元，创这类投入70年以来的新高。这些经费重点用于开发适应与大国竞争高端作战的关键新兴技术，包括：高超声速武器技术32亿美元、5G和微电子技术15亿美元、自主系统技术17亿美元和人工智能技术8.41亿美元。

美国在这些技术及其武器研发领域不惜工本加大投入的原因，部分缘于其现有水平落后于他国的焦虑。例如，俄罗斯已经有先锋和匕首等高超声速导弹加入战略值班，新的更高性能的锆石高超声速导弹也正在开发之中。为此，美国急起直追。2020年1月28日，美国国防部研究与工程副部长办公室负责高超声速的助理主任迈克·怀特表示，美国计划在本年度进行至少4次高超声速武器原型测试。

在5G通信领域，美国总统特朗普声称5G通信技术的发展是军备竞赛，以抹黑华为有安全漏洞等手段，不仅禁止本国军用和民用通信使用华为的技术和设备，而且以供应链安全为由，强压其北约盟国弃用华为技术和设备。为了弥补与先进技术发展水平之间的差距，以及发展自己的5G通信技术，美国在国防投入中重点突出5G通信技术并不意外。

美军在自主武器技术和人工智能技术及其军事运用方面本来占有明显优势。美军使用无人机进行精确斩首作战所展示的能力，就充分证明了这一点。然而，技术的进步最终必然导致作战方式的改变。2020年2月11日，与美国国防部关系至为密切的美國战略与预算评估中心发布《马赛克战：利用人工智能和自主系统实施决策中心战》报告，建议美国国防部摒弃已有作战理念，采用以人工智能和自主技术为基础的决策中心战。20世纪末以来的30多年来，美军从平台中心战、网络中心战，到最新的决策中心战，标志着美军在作战方式创新探索方面的最新成果已经露出端倪。

具有超强性能的美国B-2轰炸机

二是大幅提升核力量建设投入，以加强战略核威慑和将低当量核武器实战化。

新任美国总统都会推出自己的核战略。特朗普政府推出的《2018年核态势评估报告》，重点是加快研发用于实战的低当量战术核武器;以及降低美国使用核武器的门槛，即只要美国利益受到重大损失，不管对方是否使用核武器，美国都可使用核武器进行报复。

在低当量核武器研发方面，美军研发并已形成作战能力的W76-2核弹头，爆炸威力为6500吨TNT当量，远低于10万吨TNT当量的W76-1。与此同时，美军正大力发展适合投放低当量核武器的运载平台，除陆基和海基平台外，B-2和B-52飞机等空基平台正成为低当量核导弹的搭载平台，为美军将战术核武器用于实战提供多空间、快速机动的投放手段。

美国在人工智能、5G等前沿科技领域投入增加

美国2021财年国防预算中，核力量预算申请为289亿美元，其中主要包括：核指挥、控制和通信70亿美元，比上一财年增加7亿美元;哥伦比亚级弹道导弹核潜艇44亿美元，比上一财年增加21亿美元;其他运载和投放平台建设有B-21远程攻击轰炸机28亿美元、远程防区外搭载导弹4.74亿美元、陆基战略威慑平台15亿美元等。

三是太空军和网军建设成为预算投入的新重点。

网军和太空军两个新军种的成军，本身就是其战略地位凸显和在现代战争中的重要作用使然。新军种建设既是战斗力的新的增长点，也是作战方式演变的必然要求。

美国2021财年国防预算中，太空军投资180亿美元，主要包括：太空部队154亿美元、2个全球定位授时系统及相关项目18亿美元，以及太空司令部2.49亿美元和太空发展局3.37亿美元等。网络空间预算为98亿美元，主要包括网络安全54亿美元、网络空间作战38亿美元和网络空间科技研发5.56亿美元。

客观表征

国防预算的编列，是国民经济支撑军队建设发展能力的客观体现。纵观特朗普上任以来财年国防预算的编列情况，可以看出以下客观表征。

其一，美国国防开支的大幅增加和高速增长难以为继。

特朗普上任时的2017财年的军费预算是在奥巴马执政时通过的，为6030亿美元。特朗普上任即以行政命令方式予以增加，2017年—2020年之间的4年，美国年度国防预算增加额度达到1350亿美元，增幅超过22%，年均达5.5%。

然而，美国2020财年国防预算为7380亿美元，比2019财年的7160增加达220亿美元，增幅为3.1%;而2021财年的7405亿美元，仅比上一财年增加25亿美元，增幅不到0.34%。

另据美国国防部官员透露，未来4年美国财年国防预算上限分别是：2022财年7220亿美元、2023财年7370亿美元、2024财年7530亿美元、2025财年7680亿美元。也就是说，未来4年不仅目前的防务开支增幅无法保持，甚至后两个财年的增加，将以前两个财年一定程度的下降为条件。

其二，威慑和以技术建军获取军事优势是美国未来一定时期内建军备战的主要诉求。

大规模战争之间的相对和平时期，是军事变革深入发展的良好契机。技术创新推动的军事革命仍在急剧发展演变之中，“大智移云”等高新技术的武器化和军事运用走向成熟仍然需要时间。从美军将大笔经费投入研发可以看出，美军寻求以高新技术应用实现军队建设质变的目标尚未完成。不能取得与对手之间的代际优势，就无法保证美军在大国竞争的军事对抗中取得绝对优势和确保胜利。这将导致美国的战争冲动带来危及美国霸权的风险。因此，在美军建设质的跃升实现之前，美军不会主动寻求以战争的方式获得大国竞争的胜利。战略威慑和以技术优势获取军事优势，仍将是美国威慑和遏制对手的主要手段。

其三，美军将以新质作战力量建设作为军事能力跃升的牵引力。

通过加强新质战斗力建设牵引作战能力加速提质，是军队建设的重要抓手和着眼点。美军计划投入180亿美元加速太空军建设，此为首次单独编列;计划投入98亿美元加速网军建设，上一财年仅为28亿美元;计划投入32亿美元研发高超声速武器，比上一财年大涨23%;以及计划在5G/微电子、自主系统和人工智能等方面的加大投入，都证明了美军对新质作战力量建设的高度重视。

然而，美军战略“从反恐重返大国竞争”的转变，在很大程度上具有“为赋新诗强说愁”之嫌。从美国定位的两国“大国竞争”对手来看，中国始终坚持防御性军事战略，俄罗斯也早已不是超级大国，其年度军费开支仅为美国的1/15。那么，美国在防务政策上这种虚设“假想敌”和“左右互搏”的做法，除了消耗大量财力国力之外，还能够得到什么？何时会是了时。

责任编辑：刘靖鑫