完善我国国家审计监督制度的思考

熊茂汀

摘要：国家审计监督是保证我国经济健康稳定发展的必要条件，也为提高会计信息质量提供了相应手段，有利于我国税收权力使用的监督和制约。根据我国国家审计制度逐渐暴露出来的问题，本文通过进行其原因的深入探讨和分析，最后提出相应的改进和解决手段。

关键词：国家审计监督;内在弊端;制度缺陷;立法完善

一、引论

当今社会是一个日新月异的社会，没有一个制度是天生完美的，也不可能将一个制度修改到近乎完美，因此在新形势下我国经济产生的种种问题，更需要国家从多个方面加强对权力使用的监控和引导。在本文中，通过对中国国家审计监督制度存在的问题进行研究和分析，最后探讨如何能够提出有利于提高我国国家审计监督质量有效、且具有可操作性的一些建議与措施。

二、我国国家审计监督制度存在的问题

（一）我国行政型国家审计监督体系的内在弊端

在1983年，根据刚刚颁布的宪法（1982），我国建立了行政型审计监督体制[1]，时至今日，行政型审计体制的弊端已经逐渐显露出来，主要有以下三点：一是独立型受损。在进行各级政府审计时，受到政府的行政管辖权限制;二是公开性受损。审计机关在一定程度上受当地政府领导，第一手的审计结果自然也由当地政府负责公开;三是审计过程和审计结果暴露在被审单位的控制之下，对审计的真实性和有效性造成威胁。

（二）审计权利与义务关系不明确

我国是一种双重领导的审计监督模式，受到了两个不同机构的同时监督，易产生问题和一些矛盾;审计结果应由全国及各级人大审计通过，而在各级政府影响审计过程的背景下，也很难真实反映经济状况。简言之，从受政府的行政管理这一点来看，审计机关对政府负责，而从审计业务和审计目的来看，审计机关应当对人大，进而对人民负责。双重领导制度下，国家审计的独立性受损，同时也使审计的权利与义务的对等关系不明确。

（三）有关国家审计监督的相关立法存在漏洞和不足

1.国家审计监督权力和其法律责任具有不对称性

在对国家本身以外的权力使用方面，国家审计是较为有效的。但是对内国家审计受到了极大的制约，没能发挥其应有职能。可能导致重罪轻判或者轻罪重判的问题，如对严重违规行为从轻处理，或者对轻微违纪现象从重处罚等。

2.国家的审计报告质量不具独立性，易受影响

依照《审计法》根据，审计报告的出示还需要征求得被审计单位的意见。我们可以由这条法律规定看出，审计机关出具的审计报告受到了被审计单位的制约，并未保持其应有的独立性[2]。

3.我国国家审计监督对象范围过小

在《审计法》的相关修订版中曾提到我国的审计监督对象主要是一国的国家政府部门、国家控股持有的企业单位及金融机构等[3]。但是随着时代的发展，使用国家财政资金和国有资源的主体众多，不仅仅包括政府、人大以及各种事业单位，还有军队以及各种社会团体。

（四）国家审计公告制度缺陷

我国的国家审计在公开信息的过程中缺乏一个完整和细致的总体规划，在不同的部门之间协调和配合不足。对于我国的地方审计机关，其推行的审计监督公告制度才处于探索阶段，刚刚起步，相关的更新和跟进工作仍然不完善，有缺陷。

三、我国国家审计监督制度存在缺陷的原因

（一）我国的国家审计监督制度有设计缺陷

我国的国家审计监督施行双重领导制度，这是设计过程中出现的一个严重问题，因为这将导致审计机构和审计人员不能保持独立。从这一点上看，我国的地方审计机关本质上是由本级政府领导的，其产生的问题与弊端随着我国的发展日益严重。

（二）我国国家审计监督制度执行过程未能有效落实

从《宪法》和《审计法》看，我国各级审计监督机关权力受到了各级政府的束缚，只能当作是人民政府的内部审计环节，对于审计机关所发现和披露的相关审计问题，在本级政府的坚决反对下，审计机关往往不能独立行使其相关的审计权力，其审计机关的独立性受到了严重的影响。

（三）我国国家审计监督制度易受人操纵

我国的国家审计监督机关是国家政府中的一个组成部分，再加上在中国人情问题盛行，大家抹不开人情债，常常是息事宁人、以和为贵，严重地损害了我国审计监督机构在执法过程中的严肃性，在审计过程中产生的问题往往得不到有效的解决，常常以内部消化或者不了了之的方式结束。

四、完善我国国家审计监督制度的主要措施

（一）加强审计机关独立性

加强国家审计独立性，需要从根本上改变行政型审计模式，将国家审计机关从双重领导制度中解放出来，变双重领导为只服从于上级审计机关的单向领导制度。将审计机关纳入人大还是纪检监察机关都是对行政型审计的改变，都是加强审计独立型的尝试。

（二）对现行的法律法规进行补充及完善

建立由《审计法》、审计报告准则、国家审计监督执行指南等众多部分组成的从不同角度不同层面可以进行相互补充和完善的较为科学及完整的法律法规体系。在整个法律法规体系中，应该以《审计法》作为总纲，然后在其总指导下对审计报告准则进行补充与完善，而国家审计监督执行指南则是在审计报告准则所确定的基本条款的指引下制定相关的条文，用以指导我国审计监督实务的施行工作。

（三）将审计结果落于实处

国家审计是作为公民监督政府行为的一个重要手段，应该将审计结果开诚布公，并将审计过程中发现的问题追究相关责任人的法律责任，否则不能完全发挥我国审计监督应有的职能，使我国的国家审计监督成为一种虚设。

（四）针对国家审计监督建立严格的问责制度

今后在《审计法》中补充和完善关于审计人员责任的归责以及相关的惩处措施是十分必要和紧迫的。同时，在实施问责制度的同时一定得确保所有有责任者都收到应有的惩罚，不错罚、不漏罚，避免对人不对事这种情况的出现，严格执法，严格施行相关的问责程序和问责职能。

注释：

[1] 吴联生.政府审计机构隶属关系评价模型——兼论我国政府审计机构隶属关系的改革.审计研究，2002（5）：21-23.

[2] 陈正兴，周生春.中国审计文化研究.北京：中国时代经济出版社，2004：15.

[3] 《中华人民共和国审计法（2006修订）》.2006年修订版.28-352.

参考文献：

[1] 程洁.WTO与中国国家审计监督制度的法制化.中国审计，2011：87-156.

[2] 陈宋生，陈海红，潘爽.审计结果公告与审计质量—市场感知和内隐真实质量双维视.审计研究，2014（2）.