林草法律体系改革：走向治理现代化

吴柏海

（1.中国社会科学院 马克思主义学院，北京 100732； 2.国家林业和草原局 经济发展研究中心，北京 100714）

从党的十八届三中、四中全会到党的十九届四中全会，以习近平同志为核心的党中央对全面深化改革、全面依法治国到国家治理体系和治理能力现代化，进行战略决策、总体部署和系统安排。在治理现代化的视域下，改革、立法和治理的三者关系有了新的时代内涵，在中国之治的目标指引下，“新政”与“变法”互相扶持、相得益彰。特别要关注的是，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生作了系统安排，阐明了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，明确了坚持和巩固生态文明制度体系的基本内容，提出了不断发展和完善生态文明制度体系的任务和要求。林业和草原是陆地生态系统的主体，是生态文明建设的物质基础和生态条件，而法治体系是国家治理体系的骨干工程，是中国特色社会主义制度的法律体现。当下，认真研究林草法律体系改革，对于推进林草治理现代化，具有重要的理论价值和实践意义。

一、我国林草法域谱系的溯源和考究

在我国整体法律体系里，林业法律体系和草原法律系统虽然都可归类为生态环境资源法，但是在本次机构改革之前的很长时期里，却分别属于不同的子系统。林业法律体系所属的法域（regime）①包括森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和生物多样性，也就是人们常说的“三个系统一个多样性”。森林、湿地、荒漠、生物多样性和自然保护区等方面都有相关的国际公约和国家法律，经过长期发展形成独特而统一的法律谱系。我国有一部草原法，这部草原法突出地强调草原经济属性，一直包含在农业的法域之中，没有形成自己的谱系。

随着改革发展的形势需要，党的十九大明确提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国的宏伟目标。按照党的十九大要求，这次机构改革在林业部门的原有基础上，组建国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子，主要职责是：监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。可以说，林草部门被赋予更多更重要的职责，林草法律体系建设面临前所未有的新形势和新机遇。从国内立法现状来看，截至2019年底，我国形成了由法律13 部、行政法规20 部、部门规章56 部和各省（区、市）人大颁布实施的地方性法规340 部、省级人民政府颁布实施的地方政府规章152 部等组成的林草法律体系，基本涵盖林业和草原事业的主要方面工作（表1）。

表1 林草法域相关法律法规规章统计† 部

森林的立法现状。国家层面涉及森林生态系统和森林资源保护利用的法律1 部，即《中华人民共和国森林法》，行政法规7 部，部门规章12部，占国家层面主要涉林涉草法律、行政法规、部门规章的23.86%。地方层面各省（区、市）人大颁布实施的森林生态系统和森林资源地方性法规、地方政府规章合计220 部，占地方涉林涉草立法的44.72%。

草原的立法现状。目前，我国已经形成由草原法律1 部，即《中华人民共和国草原法》，行政法规1 部，部门规章4 部，地方性法规14 部和地方政府规章9 部等构成的草原法律体系。全国有11 个省份进行草原专门立法。

湿地的立法现状。国家层面仅有部门规章1部，即《湿地保护管理规定》。地方层面省级地方性法规28 部，地方政府规章1 部，占地方层面立法5.89%。全国共有26 个省份进行了湿地立法，地方立法走在了国家立法前面。

荒漠的立法现状。第四次荒漠化和沙化状况公报显示，我国有18 个省区分布有荒漠化土地，其中，5 个省区荒漠化土地面积占全国荒漠化土地总面积95.5%。国家层面荒漠生态系统的法律1部，即《中华人民共和国防沙治沙法》，部门规章1 部。地方层面各省（区、市）人大颁布实施的涉及荒漠生态系统的地方性法规有8 部。

陆生野生动物和野生植物资源立法现状。国家层面陆生野生动物和野生植物资源有法律1部，即《中华人民共和国野生动物保护法》，行政法规5 部，部门规章12 部，占国家层面立法的20.45%。地方层面各省（区、市）人大颁布实施的陆生野生动物和野生植物资源的地方性法规有45 部，省级人民政府颁布实施的地方政府规章20 部，占地方层面立法的13.21%。

自然保护地立法现状。国家层面涉及自然保护地的行政法规3 部，部门规章8 部；地方层面各省（区、市）人大颁布实施的涉及自然保护地的地方性法规有84 部，地方政府规章32 部，占地方立法的23.58%。

国家公约和文书履行现状。林业和草原系统承担着履行我国签署的大部分生态国际公约。目前，我国已签署300 个国际公约，其中有7 部国际公约，即《防治荒漠化公约》《湿地公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《应对气候变化框架公约》《生物多样性公约》《植物新品种公约》《保护世界文化和自然遗产公约》，以及《联合国关于所有类型森林的无法律约束力文书》，由林业和草原部门作为履约主体或者主要履约部门之一。这些公约和联合国森林文书构成我国林草法律体系的重要组成部分。履行好这些国际生态公约义务，有助于我国树立国际形象，占据主动位置，发挥引领作用，协同推动国际生态治理体系建设和国内生态文明建设。

二、对林草法律体系建设的反思

党的十八大以来，林草法律体系建设工作有了更加有力的支撑，也取得了重大的突破。新通过的宪法修正案将生态文明历史性写入宪法。民法总则将绿色原则确立为民事活动的基本原则。全国所有设区的市获得了林草领域生态环境方面的地方立法授权。全国人大常委会分别在2018年10月和2019年12月审议通过了新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国森林法》。同时，应该看到，林草法律体系尚未完全适应改革发展形势需要，总体立法质量有待提高，在实践中还存在不少突出的问题。下面从法律体系的谱系、运行和内因等3 个层面，对现行林草法律体系进行系统性反思。

（一）法律谱系的审视

1.立法体系不协调，缺乏内在体系化的设计，存在重大立法空白

森林生态系统、陆生野生动物和野生植物、自然保护区相关的法律从数量上占有主体地位，而草原、湿地、荒漠以及国家公园和自然保护地体系建设等法律占少数。虽然国家已经出台了草原法，但是一些重要草原的省份尚未进行草原地方立法。湿地地方立法走在前面，国家立法严重滞后，尚未出台专门的湿地保护法律。荒漠生态系统缺少行政法规的支撑，全国分布有荒漠化土地的18 个省份中，有一半省份尚未进行地方立法，国家法律难以有效实施。国家公园和自然保护地体系尚无专门法律，立法空白亟需弥补。

2.森林立法规定过于原则，未能适时修改，与森林执法实践复杂性之间存在矛盾

历时10 余年，新修订的森林法在2019年底终于通过，即将于2020年7月生效实施。新修订的森林法制度创新主要体现在森林权属、分类经营管理、森林资源保护、造林绿化、林木采伐和监督保障等6 个方面[1]，这次修订将分类经营管理、资源保护、造林绿化和林木采伐等秩序合理化，可以说在森林资源保护的制度安排上取得突破。但是，森林法关于森林生态保护修复的制度设计不够健全，没有考虑到生物多样性的保护。同时，在这次修订中，森林资源权属体系、森林经营方案、采伐限额管理、生态效益补偿等长期困扰林业发展的问题[2]，相关制度尚未得到加强完善。从地方立法看，地方7 省份均进行了公益林立法的探索，而国家层面和公益林直接挂钩的只有《国家级公益林管理办法》等规范性文件，尚未在法律层面进行专门规范。森林生态效益补偿制度从建立以来也存在着诸多问题，如森林生态补偿涉及的范围窄、补偿金额低等问题。从林权改革的角度来看，过于严格的采伐管理制度不利于林业生产力的发展。许多省份对集体林权抵押和集体林权流转进行了有益的探索实践，取得积极效果，但是依然存在重大法律障碍。

3.草原立法问题集中在立法理念和制度设计的层面

首先，草原生态优先的立法导向体现不充分，出现草原功能分类、划区轮牧、均衡利用等许多问题[3]。比如，2004年的《中华人民共和国土地管理法》第4 条和刑法第342 条仅仅确认了草原的资源功能（农业地），生态功能未能得到有效加强，草原生态持续恶化。其次，牧民权益的保护问题。地方政府为发展其他产业，忽视草原的保护与建设，侵害了牧民的权益，没有生态补偿或补偿不到位。第三，草原的权属制度特别是草原权利有序流转问题。所有权、承包权和经营权“三权分置”，对占有、使用、收益和处分权能尚未作出更细化的规定，特别是对转包、出租、互换、转让、作价入股等流转方式尚未进行系统的规定。第四，草原法与环境保护立法的协调和衔接问题，如环境影响评价制度等。现行土地管理法比较重视耕地保护，但未建立起统一的土地监管制度，未能实现不同类型土地的统筹管理，耕地占补平衡侵蚀草地现象仍然存在。

4.湿地立法存在分散立法、多头管理、责任落空等多方面问题

主要体现在以下几个方面：一是缺乏国家专门立法，目前立法分散、泛而不整、职能交叉。现行的湿地立法分别从水、农地、海洋、国土、森林、渔业、野生动植物等方面进行规定，缺乏统一的湿地生态系统保护理念。二是尚未形成统一、规范的湿地法律概念。我国湿地保护立法的发展是自下而上的，国家层面的湿地保护立法还没有出台，地方在立法方面也没有形成统一、规范的湿地概念。目前出台的《湿地保护管理规定》是部门规章，其法律效力低于水法、土法、野生动物保护法，非常不利于湿地保护。三是对于破坏、占用湿地的行为未明确所负的法律责任。四是湿地生态补偿的保护对象和标准尚不明确。

5.现行自然保护区立法滞后，已经很难适应形势发展需要

我国自然保护地的具体类型较多，在新形势下如何借鉴国际经验，结合我国实际，围绕以国家公园为主体的各类自然保护地建设这一主线，对我国自然保护地类型及管理制度进行重构和优化，进一步协调自然保护地和野生动物栖息地的关系，协调自然保护地内部的关系，成为当前立法的突出问题[4-6]。同时，现行《中华人民共和国自然保护区条例》对保护区的条件要求和功能区划，在制度设计上有不尽合理之处。比如，实践中存在地方政府不愿申请将符合国家级自然保护区申报条件的地方级自然保护区晋升为国家级，降低了国家管控的力度。部分地方为了搞开发，不断调整自然保护区的范围和功能区界限。对这些问题如何进行科学规范管理，需要相关立法工作加快推进，逐步完善各项制度。

6.部分地方立法对林草改革发展实践回应不足，林草领域矛盾纠纷高发多发

比如，许多地方已经开展了所有权、承包权和经营权“三权分置”改革试点，目前集体林地“三权分置”试点工作推进较为顺畅，草原试点也在启动和推进。但是，一些地方对集体林地和草原“三权分置”试点工作中，对占有、使用、收益和处分权能未作细化规定，特别是对转包、出租、互换、转让、作价入股等流转方式尚未进行系统的规定[7-9]。此外，国家生态文明试验区和自由贸易区在一些地方已经启动，但在林草资源管理和生态保护修复乃至濒危物种进出口贸易等方面缺乏立法跟进，未能及时回应社会诉求。又如西部地区，青海、西藏等省份沙化严重，却无防沙治沙的地方立法。《中华人民共和国防沙治沙法》第21 条规定，在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价。按照要求，环保部门在审批环境影响报告时，应当就报告中有关防沙治沙的内容征求同级林业行政主管部门的意见，但是有的地方在实践中并未认真执行该条规定。林草主管部门曾依法开展专项监督检查发现，甘肃省的沙区多数开发建设项目环境影响评价没有落实该条的有关要求。再如，关于公益林管理，华南地区公益林建设普遍缺乏专门地方法规和部门规章的支撑。现在只有广东省政府在1998年以规章形式发布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，距今也已经有20年之久。由于地方在立法上未能及时回应林草改革发展需要和社会各界诉求，成为林草领域矛盾和纠纷多发高发的主要原因之一[10]。

（二）运行积弊的透视

在林草管理职能尚未融合之前，林业法律体系经过长期发展形成一个制度安排规范、权力配置合理、运行顺畅有效的体系，有力支撑了我国森林、湿地、荒漠等生态保护修复和资源管理工作。但是，这一系统在实践中依然面临着各种困难和挑战，违法开矿、违法发电、违法经营、违法排污、违法用地、违法建筑等“六违”问题依然严重，非法捕猎、非法采挖、非法养殖、非法交易等“四非”问题也依然严重。尤其是这次新冠肺炎疫情在我国暴发肆虐，直接暴露了我国野生动植物交易市场乱相丛生的事实。

由于林草立法不完善，加上执法力量不足，执法不严、违法难究的现象大量存在。比如，关于草原管理就始终面临着非法侵占等问题。《中华人民共和国草原法》第38 条规定，草原使用的前置审批，由省级草原主管部门审核，但在实践中审核缺失的现象也屡见不鲜。其次是草原的防火防虫防灾问题。草原法规定过于简略，实践中执法部门无法可依。再次是草原的生态破坏和污染防治问题，由于各地比较重视城市污染防治而忽视其他地区的污染防治，草原的环境污染问题短时间难以解决。最后是草原的野生动植物保护问题。草原水土流失加剧，势必会对草原的野生动植物产生负面影响，草原生物多样性受到了威胁，但是现行草原法没有相关规定。类似情况在整个林草法域中是十分普遍的现象。

除了面临着生态保护修复和自然资源管理的挑战之外，林草生物安全执法也面临着诸多挑战。在野生动植物资源管理及市场监管领域，主要体现为上述的“四非”问题。非法捕猎主要发生在兽类和鸟类迁移路线区域，非法采挖主要发生在珍稀野生植物生长区域，非法养殖主要出现在中部和东部林草资源较为丰富的区域，而非法交易主要发生在野生动植物消费市场主要分布区域，交易方式既有在淘宝、天猫、京东等交易的线上方式，也是在各地集贸市场交易的线下方式。

（三）内在动因的探析

为什么执法领域存在诸多乱象、诸多问题和诸多困难？这些乱象、问题和困难的背后是一系列系统性的原因，归纳起来主要体现在3 个方面：首先是社会需求较大，其次是外部性内部化程度不够，最后是治理现代化程度不够。试以当前倍受关注的野生动植物资源管理为例进行分析。

就野生动植物资源而言，在国外，一些地方依然存在传统狩猎、制作纪念品和食用“丛林肉”（bush meat）等现象。据相关研究报告估计，仅是非洲地区食用“丛林肉”，每年导致7 亿只野生动物被杀害。在国内，食用野味、饲养异宠、观赏花鸟、传统用药等需求始终持高不下。2017年对北京、上海、南京、广州、哈尔滨5 个城市20 个宠物市场外来野生动物进行的实地调查中，共发现野生外来贸易物种96 种，其中列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）附录Ⅰ和Ⅱ的有33 种，均属于禁止或限制国际贸易物种[11]。

姑且不论野生动植物及其制品的走私问题，就国内当前形势而言，野生动植物生物安全领域治理存在“两白”问题。第一个问题是立法存在“空白”。现行《野生动物保护法》只规定了3 类陆生脊椎野生动物：国家重点保护野生动物，省级重点保护野生动物和“三有”动物，即有生态、科学和社会价值的动物（后两者合称“非国家级重点保护野生动物”），剩下的“三无”动物，即没在任何保护名录里的物种，是不受该法限制的[12-13]。但是，“三无”动物中不乏诸多病毒的天然宿主，比如旱獭（俗称土拨鼠）就是鼠疫杆菌的自然宿主。2019年11月暴发鼠疫疫情，就是最初因患者宰杀旱獭感染鼠疫杆菌而引起。因为对“三无”动物的管理存在法律空白，各地对“三无”动物及其制品交易无法监管。

第二个问题是通过驯养繁殖“洗白”。不管是国家重点保护动物还是非国家重点保护动物甚至“三无”动物，所有类型的野生动物都可以通过松紧不一的途径合法进入市场：1）国家重点保护动物：野外猎捕的，需要捕猎证，可以通过国家医药生产任务直接进入医药市场。人工繁育的，可以进入其他各种市场，但是不能食用，除了因驯养繁殖技术成熟而列入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的物种。它们的驯养繁殖种群可以食用。现在列入的驯养繁殖物种一共有9 种，国内本土物种有马鹿、梅花鹿和虎纹蛙3 种。2）非国家重点的保护动物：野外捕猎的和人工繁育的，都可以进入各种市场，包括食用。3）不在任何名录里的动物：野外捕猎的和人工繁育的，都可以进入各种市场。4）所有进入市场的野生动物要求都有合格的检疫证明。所有类型的野生动物一旦进入市场则无法区别那些合法和非法，非法交易也因此得到洗白，而在进入市场的不同渠道中，最关键、最普遍、最重要的渠道是驯养繁殖[14-17]。

野生动植物保护利用监管分割为不同领域和环节，分别由不同的职能部门负责（图1）[7]。其中，林草部门主要负责向企业和个人发放捕猎、驯养和经营许可或专用标识，农业农村部门负责检疫，市场监督部门负责发放营业执照和市场秩序监管，市场监管部门的药监部门负责药品审批，卫生健康部门及其疾控机构负责传染病疫情检查防控。这次机构改革后，随着森林公安转隶，则由公安部门承担原来森林公安主要职责和工作。总之，要加强当前林草生物安全，既要从立法层面解决问题，也要从执法层面解决问题，全面加强完善林草生物安全工作的治理体系和提高治理能力。

图1 陆生脊椎野生动物进入市场的途径

三、林草法律体系的融合补强和路径选择

林业和草原事业进入改革发展的新时代，责任很大，任务艰巨。现行林草法律体系已具一定规模，基本覆盖了主要方面工作，但仍需根据国家生态文明建设和林草改革发展，不断调整、充实和完善。这次机构改革后，林草部门职能得到加强和优化，成为了林草等自然资源管理和生态保护修复的职能部门，在推进生态文明建设中具有重要地位和作用。这次机构改革不是简单的机构整合，而是脱胎换骨的职能重构和优化，林草法律体系作为推进林草融合和治理现代化的制度保障，要紧紧围绕这一主旋律，不断加强不断完善，以适应改革形势的需要。

习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[18]。立法是推进治理现代化的骨干工程。在新时代，加强立法工作，提高立法质量，不断完善法律体系，成为支撑和保障我国林草事业改革发展一项迫在眉睫的基础工作。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是习近平生态文明思想为指导，体现并贯穿于法律原则确立和法律制度设计中，推动践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，推动统筹山水林田湖草系统治理，坚持推进改革工作和推进立法工作相统一，不断加强完善林草法律体系建设。

（一）坚持整体系统立法，科学制定林草法律体系建设规划

长期以来，我国生态建设立法是以生态环境资源要素为立法对象和区分依据，逐步建立门类比较齐全的法律体系，但也容易造成不同领域立法的隔离、分歧、重复甚至冲突。林草法律体系在一定程度上也存在这一问题，随着改革任务不断深入推进，这一问题越发凸显出来。坚持以习近平生态文明思想为指导，坚持统筹山水林田湖草系统治理，根据中央全面依法治国委员会历次会议精神，结合全国人大常委会立法规划、国务院立法工作计划和《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》要求，借鉴外国制定立法规划的有效经验做法，研究制定我国林草法律体系建设规划，对未来3 ～5年林草立法工作进行整体谋划和系统部署，锁定关键领域，分清轻重缓急，根据改革需要加快推进重点立法项目的立、改、废、释，整体、有序和高效地推动林草法律体系建设。

（二）坚持突出改革重点，着力攻坚森林法修改、草原法修改、国家公园和湿地立法等任务

《森林法》和《草原法》是关系林业和草原部门职能履行的重要法律，这两部法律的修改是直接关系到巩固改革成果和推进改革发展的头等大事。如前所述，新修订的《森林法》已在2019年12月通过，即将在2020年7月生效实施，下一步全力做好《森林法》配套法规修改完善工作。在前期工作的基础上，加快《草原法》修改工作步伐。同时，超前谋划林草领域自然生态系统保护修复立法工作，抓紧推进国家公园、湿地和其他自然保护地等方面保护立法工作，进一步深入开展立法调研、起草草案并争取列入近期国务院和全国人大常委会立法计划中。

（三）坚持维护生物安全，以野生动植物资源管理改革为切入口，抓紧推动野生动植物立法工作

一方面，按照国家生物安全立法的总体安排，从林草部门职责出发，积极参与和推助《中华人民共和国生物安全法（草案）》的审议工作。另一面，立足林草保护和发展实际，以野生动植物资源管理和市场秩序改革为切入口，抓紧推动野生动植物立法工作。一是取消“三有”物种的说法，把所有不在国家和省级重点保护名录内的物种都作为一般保护物种。更新老旧的国家和省级重点保护名录，让其不要互相重叠，同时与最新的动物分类和命名体系保持一致。二是从公共卫生风险控制的角度出发，应该明确从野外捕获的所有野生动物一律不许进入市场，因为病原才不管宿主是不是被重点保护的物种。三是完善野生动物驯养繁殖监管体系。借鉴国外通行做法，建立一个白名单，把允许养殖的动物，无论是否重点保护，都一一清楚列出并每两年更新一次。没有列入白名单的，就明确是不允许驯养繁殖物种。哪种动物能够进入，需要从野生动物保护、疾病风险和管理可行性等几方面考虑。首先要野外种群足够大；其次人工繁育技术成熟，圈养种群可持续，繁育子二代以上，不需要再从野外捕获；然后重要的是评估这个动物可能携带的病原体及其人类共染的风险，并建立检疫的标准性。对合乎标准的企业和个人进行评估认证，建立驯养繁殖主体信用制度。四是加强进入市场检疫管理和市场秩序管理。列入白名单中驯养繁殖的动物，可以定为“特种养殖动物”。“特种养殖动物”及其制品在进入市场交易时，由林草部门和农业部门联合负责检疫。同样，市场监管部门对进入市场交易的“特种养殖动物”及其制品负责市场秩序监管。五是提升相关林草法律层阶，将部分林草行政法规上升法律，如《野生植物保护条例》上升为《野生植物保护法》；将部分林草部门规章上升为行政法规，如《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》上升《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理条例》。

（四）坚持上下互动、实践先行，积极支持和引导各地探索实践，在重要领域争取地方立法率先突破

党的十八大以来，党中央分别对全面深化改革、全面依法治国作出总体部署，使立法与改革的关系有了新的时代内涵。“新政”与“变法”相互支持、相得益彰，这在生态文明建设领域尤为明显。党中央已经提出了生态文明体制改革目标，以自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度等制度为重点，并以福建、江西和贵州等省为国家生态文明试验区进行实践探索。同时，党中央推动修改了《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权，权限范围界定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，其中环境保护范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等内容。健全完善我国林草法律体系与生态文明体制改革密切相关，应充分利用改革试点省份和地方获得相关立法权限的有利形势条件，与地方密切合作培育发展典型，通过立法引领改革，修改法律消除改革障碍，及时总结改革试点行之有效的经验，上升为国家层面法律法规予以复制和推动，实现“新政”与“变法”上下互动、先行先试、重点突破、带动整体的良好态势。

（五）坚持科学立法、开门立法，加强林草系统立法工作的组织协调，形成务实高效的立法工作机制

中央全面依法治国委员会已成立并正常运行，相继召开了第一次和第二次全体会议，中央依法治国委协调小组也已正式运行、发挥作用，推动各领域法治建设任务的落地落实和全面加强协调、督促、检查。这次机构改革后，林草系统立法工作面临着新形势、新情况、新任务，亟需加强立法工作的组织联络、内外协调和机制建设，推动林草治理现代化的专家智库建设，凝聚各方力量形成工作合力，确保高质量完成各项立法任务。