党内法规有序运行的影响因素与保障机制论析

马迅

摘 要：党内法规的实施效果是由党内法规制定颁布后的实际运行状态所决定的。党内法规运行不畅集中表现为实施虚置、象征性执行和扭曲性执行三种典型样态。影响党内法规有序运行的因素主要包括体系本身、执规主体、监督过程和制度环境四个方面。若要实现党内法规的有序运行，必须建构内外兼备的运行保障机制。内部保障机制从制度体系内部着手，以监督问责机制建设为中心，确保党内法规监督问责的严密性，围绕人才培养和领导垂范两个基本点，提升党内法规人才培养的专业化，增强党员干部带头守规的示范效应。外部保障机制从价值观念、社会公开和教育策略三个维度展开，实现由工具主义价值观到规范主义价值观的嬗变、由保守封闭到公开透明的转型、由更多依赖外在灌输到更多注重内心信服的转变。

关键词：党内法规;依规治党;党内治理

一、党内法规运行不畅的典型样态

党内法规的实施反映着党内法规制定颁布后的实际运行状态，是党内法规的具体落实。从某种意义上说，党内法规的实施就是党内法规运行的整个过程[3]。党的十八大以来，党内法规的实施情况相比以往获得了长足发展，党内法规在党的领导和党的建设工作中不再是新生事物，从严治党、依规治党的观念也已深入人心。但从实践来看，党内法规在实施中仍存在不少阻碍，偏重制定、轻视执行等问题并未从根本上得到改善。总体而言，党内法规运行不畅集中表现为三种典型样态。

（一）党内法规实施中的虚置现象

党内法规实施中危害后果最为严重的便是实施虚置现象，即执规主体不再执行，守规主体也视而不见，党内法规实际上成为“空中楼阁”和“一张废纸”[4]。根据虚置程度的不同，主要分为两种情形：一是党内法规在制定之后从未得到有效实施，二是党内法规在实施一段时间之后便被架空或遗忘。就第一种情形而言，绝大多数原因是被虚置的党内法规本身与党的各项方针政策之间存在较大分歧，或者与党务实践格格不入，导致执规和守规主体无法将其付诸实施。就第二种情形而言，多数则是党内法规在制定时有些许瑕疵，虽不至于同宪法法律和上位阶党内法规等相冲突，但与党内法规各实施主体的预期仍存在不少差距，导致随着时间的推移，该法规不再被执行或者被其他党内法规或党内惯例等所取代。当然，除党内法规自身原因外，也不排除执规和守规主体的党规意识淡薄，没有将党内法规作为制度治党和从严治党的主要抓手，滥用权力、顶风作案，甚至将部门利益和个人利益凌驾于党内法规之上。有学者曾一针见血地指出：“中国共产党是一个高度组织化的政党。这种组织化就意味着中国共产党的组织有相当高的制度含量，也就是说，中国共产党党内是有制度积累的，也是有制度规范的。现在面临的最大问题是：有制度但制度运行不正常甚至制度不运行，导致的结果是制度虚置甚至制度失败。”[5]

（二）党内法规的象征性执行

党内法规的实施虚置是明显不执行党内法规，而党内法规的象征性执行则是表面上看似在遵守和执行，实则内心抗拒执行、敷衍执行，党内法规的功效并未真正得到体现。党内法规的象征性执行主要有两种具体表现形式：一是敷衍了事，二是机械执行。第一种形式集中表现为党内法规实施中的“面子工程”和“形象工程”。迫于依规治党的压力，少数党员领导干部虽然外在做出推崇和践行党内法规的假象，内心却排斥党内法规的约束，遇到问题时依赖领导批示和长官意志，习惯于通过“托关系”“走后门”和“潜规则”等违法乱纪的方式解决问题，党内法规等制度化的争议化解机制毫无用武之地，甚至成为暗地采用非制度性方式解决问题的幌子和借口。“大张旗鼓开头、敷衍了事结束”，党内法规的实施呈现出“假繁荣”，这不仅干扰了党内法规正常的实施评估，而且会给党和国家的事业带来严重的损失。所以，党内法规象征性执行的破坏力并不亚于党内法规的实施虚置，这就需要党内法规实施的监督机关“擦亮眼睛”，加大监督力度，逐渐从“形式监督”过渡到“实质监督”，让党内法规的运行监督真正成为高悬在全体党员头顶的一柄“利剑”。第二种表现形式主要指执规主体在贯彻落实党内法规时，忽视具体环境，没有发挥主观能动性，只看“文本规定”，疏于“结合实际”，习惯于以文本照转文本、以文件落实文件、以会议贯彻会议的方式执行党内法规[6]。造成党内法规机械性执行的原因是执规主体的主观能动性没有与党内法规实施环境的客观实在性相统一。一方面，执规主体缺乏对党内法规核心宗旨的准确把握，不能全面理解其背后的深刻意涵，往往只是依照法规条文的表面形式要求简单执行，并未关注立规目的是否能够真正达成;另一方面，执规主体过度迷信“本本主义”，全然不知党内法规的制度环境是处于不断发展和演变之中的，未能关注党内法规调整领域的新情况、新特点和新问题，使党内法规的执行与实践相脱节，无法回应现实需求。换言之，党内法规的机械性执行忽视了党内法规的有效实施是原则性和灵活性相统一的产物，枉顾实践发展而盲目照搬照抄，不仅降低了党内法规的执行效率，而且是对有限执规资源的一种浪费。

（三）党内法规的扭曲性执行

在党内法规的实施虚置和象征性执行之外，还有一种党内法规实施的异化现象，即党内法规的扭曲性执行——党内法规在总体上得到了一定程度的执行，但执行并不全面，或者逾越了合理的限度。与象征性执行类似，扭曲性执行也存在至少两种具体表现形式。第一种表现形式是选择性执行，即在实施难度较大和实施难度较小的党内法规之间，选择执行简单的党内法规;在利益回报之间，选择执行更符合地区利益、部门利益或个人利益的党内法规;在面对监督问责和纪律处分时，选择执行不利后果更轻的责任条款。党内法规选择性执行乱象的出现，主要缘于党内法规自身的外部公开机制匮乏，法规的实施条件、步骤、方式和方法等，长期掌握在内部执规主体手中，从而为个别执规主体滥用执规裁量权大开方便之门。党内法规扭曲性执行的第二种表现形式是党内法规的过度性执行。党的十八大以来，党内法规的执行力建设成为党内法规实施的重中之重，如中央“八项规定”等党内法规的执行力度很大，问责和处理了一大批党员领导干部，在党员群体中产生了巨大的震慑效应。通常情况下，借助监督执纪倒逼执规和守规主体严格落实党内法规无可厚非，但在具体实施中却由于个别领导意志和执规主体业务能力参差不齐等原因，产生过度执行、过度打击和過度恐慌等执规乱象，严重干扰了党内法规的正常实施。此外，部分新闻媒体在报道个别违法乱纪事件时没有尊重事实，甚至添油加醋、过度渲染，误导不明真相的党员干部和普通群众，也在一定程度上影响了执规主体的判断力。申言之，党内法规的过度执行会挫伤广大党员干部勇于担当、敢于履职的积极性和主动性，减损党的领导权威和党内法规的严肃性。因此，在通过监督问责机制倒逼党内法规有效实施的同时，也要创设正面激励措施，鼓励和褒奖那些正确履职、勇于担当和敢于作为的优秀党员模范。

二、影响党内法规有序运行的主要因素

针对党内法规实施中暴露出来的诸多问题，有必要全面剖析其背后的形成机理，从而为保障机制的建构指明方向。综合来看，影响党内法规有序运行的因素主要包括体系本身、执规主体、监督过程和制度环境四个方面。

（一）党内法规制度体系本身有待完备

协调完备的党内法规制度体系是推进党内法规有序运行的前提和基础。如果党内法规制度体系本身存在问题，那么不论执规主体的业务素质有多高、制度运行的社会环境有多好，党内法规的有序运行都难以为继。党的十八大以来，党内法规制度体系建设成效显著，党内法规不论数量和质量都有明显提升，对此应给予充分肯定。但与此同时，也必须清醒地认识到党内法规制度体系自身还存在诸多漏洞，甚至有些短板亟待补齐。

首先是党内法规的完备性问题。十八大以来，随着依规治党进程的加快，基础主干性党内法规的数量有了长足发展，基本能够满足从严治党的需要。但是，一些重点领域的党内法规制定工作迟迟未有突破性进展。对此，宋功德教授总结为，“主要是党的领导和党的工作方面缺乏规范领导体制机制的法规，宣传思想工作方面缺乏规范宣传思想工作体制机制、主要职责的法规，组织制度方面缺乏规范党的各级组织设立、职责、运行等方面的组织条例，以及规范各级党的组织选举的工作条例。”[7]其次是党内法规的质量问题。党内法规制定水平在整体上还有提升的空间，比如部分党内法规在解决现实问题与回应长远问题之间关系的处理上，过多注重现实问题，而一定程度上忽视法规制定后的长远效果。再比如党内法规的实际运行中，中央和地方存在明显差异性，各个地区之间的情况也不尽相同，此时，如何将中央党内法规落地，如何使地方党内法规更加贴合基层需要，便成为党内法规制定质量提升中应当予以重点改进的事项[8]。再次是党内法规的配套问题。党内法规的有效实施并不是孤立的，它需要一系列配套措施的跟进。现有的党内法规制度在配套措施建设方面还比较滞后，贯彻实施型的下位阶党内法规对上位阶党内法规的对接不够，为数不多的党内法规实施细则也缺乏对党内法规的细化，有些局限于对党内法规条款的简单重复和强调，配套措施的必要性和可操作性值得商榷[9]。最后是党内法规的程序问题。与国家法律类似，程序法规范在党内法规中也发挥着举足轻重的作用，没有程序法规范的指引，抽象的实体法规范便容易沦为一纸空文，在具体实施中难以落地。

（二）部分党员干部的执规素养有所欠缺

党内法规的制定质量是党内法规有序运行的前提，但党内法规真正付诸实施却必须仰赖实施主体的具体落实。党内法规的实施主体主要是全体党员，尤其是各级党员领导干部，而执规主体的执规素养则包括执规意识和执规能力两个方面。

执规意识是指实施党内法规的意愿和自觉性。目前，部分党员干部仍具有浓厚的“官本位”思想，缺乏规则意识，在党内治理中没有将党内法规作为管党治党和约束自身行为的标尺和依据，在具体工作中不习惯运用党内法规解决问题。相反，部分党员干部遇事喜欢“托关系”“打招呼”，置党内法规于不顾。易言之，部分党员干部的执规意识淡薄主要表现为，在党内治理中奉行“人治思维”，不愿切实执行党内法规[10]。

与此同时，部分党员干部虽然愿意执行党内法规，却由于执规能力不足而无法有效执行。比如，有的党员干部学习党内法规不到位，理解党内法规不透彻，导致在党内法规的运用中出现偏差，无法达到党内法规调整和约束党组织和党员行为的立规初衷，党内法规的实施效果大打折扣。再比如，有些党员干部在执行党内法规时并未领会其精神实质，“为了执行而执行”，生搬硬套、机械执规，不讲究执规艺术和执规的方式方法，一味采用“开大会”“写报告”“表决心”等方式贯彻执行党内法规，忽视专题辅导、宣传教育、网络新媒体、榜样典型和实践教学等方式方法的灵活运用，削弱了党内法规的实践效果。

（三）党内法规的运行监督尚不到位

习近平曾指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”[11]反观目前的党内法规运行监督，并未设置专门的日常督察机构和人员，督察标准和督察程序缺失，专项检查的启动也具有很强的随意性，监督压力在党内法规运行中传导不畅。党内法规运行监督不到位主要分为三种情形：第一，监督的有无问题。许多黨内法规在制发之后，相关主体并未关注其后续的实施效果和执规主体的反馈情况，无法根据执规效果进行相应的调整和修正，以发挥党内法规在依规治党中的规范作用。第二，监督的主体问题。根据监督主体的不同，党内法规的运行监督可分为内部监督和外部监督。长期以来，内部监督是主旋律，上级对下级的监督也取得了一定的效果，但平级之间的监督和下级对上级的监督则明显不足。比如，作为内部监督的常规主体，纪委对“一把手”的监督就十分被动，存在明显短板。从外部监督看，人大、政协、民主党派、社会公众和网络传媒等是相关监督主体，但上述主体实施监督的积极性和主动性并不高，甚至存在个别新闻媒体为了吸引眼球，歪曲事实“乱监督”的问题，一定程度上扰乱了党内法规的运行秩序。第三，监督后的问责问题。在对党内法规的运行进行监督之后，需要后续的处理和问责。就目前的违规问责而言，主要存在两种极端倾向：一种是碍于人情、面子和关系等因素，监督后的问责形同虚设，或者雷声大、雨点小，无法对违规当事人形成足够的震慑;一种是不论责任主体、责任内容和责任标准，一律问责、连带问责和从严问责，相关党组织和党员干部承担了太多的履职压力，甚至出现畏手畏脚和不敢作为的情况，背离了监督问责的初衷。

（四）党内法规运行的制度环境有待改善

党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，而依法治国、建设法治中国，同样是国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。党内法规运行的制度环境与我国整体的政治、经济、文化等社会大环境密不可分，均统一于中国特色社会主义的伟大进程之中，而从小的方面看，党内法规运行的制度环境特指党内政治生态。

虽然中央“八项规定”以及党的十八大以来诸如《党内政治生活准则》和《党内监督条例》等一系列党内法规的出台净化了党内政治生态，风清气正的党内法规运行环境逐渐形成，但稳定的制度环境并不是短期形成的，它会受到古今中外各种复杂因素的影响。比如，受到我国历史传统文化的影响，封建时期“官本位”思想的残余在个别党员群体中发酵，导致他们的“特权意识”和“人治思维”泛起，将个人意志凌驾于党内法规之上，遇事“托关系”“找后门”，破坏了党内政治生态，严重干扰了党内法规的正常运行[12]。再比如，随着我国改革开放和市场经济的蓬勃发展，西方社会的一些不良价值观传入我国，“潜规则”和“厚黑学”一度盛行，个别党员干部迷恋于“钻制度空子”和“拍领导马屁”，使得党内法规等正式的党内规章制度在部分党内治理领域面临废弛的风险[13]。

此外，个别党员干部在党内治理中并未树立“主人翁”意识，营造良好党内政治生态的积极性和责任心不强。比如，在发现身边党员干部的某些违法乱纪行为时，“睁一只眼、闭一只眼”，而没有及时提醒、督促整改或向党内纪检监察部门举报，往往错过了帮助这部分党员干部改过自新的最佳时机，给党和人民带来了更大的损失[14]。其实，不愿或不敢“硬碰硬”“动真格”，看似是对其的一种保护，实质上却是一种变相的伤害。若纵容这种现象和苗头在党内蔓延，将削弱党内法规的权威性，不利于让铁规落地、让铁规发力。

三、党内法规运行的内部保障机制建构

若要实现党内法规的有序运行，首先要从制度体系内部着手，以监督问责机制建设为中心，围绕人才培养和领导垂范两个基本点，搭建党内法规运行的内部保障机制。为此，应当确保党内法规监督问责的严密性，提升党内法规人才培养的专业化，增强党员干部带头守规的示范效应。

（一）扎紧牢笼：确保党内法规监督问责的严密性

就党内法规运行的内部保障而言，党内法规的监督问责机制无疑是重中之重。若党内法规的实施缺乏监督，违法乱纪的党员干部得不到问责，那么无论党内法规制定水平多高，都无法得到有效的贯彻落实。为此，党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，明确规定党内监督的任务是确保党章党规党纪在全黨有效执行，党委（党组）在党内监督中负有主体责任，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关。上述规定对党内法规的监督主体进行了厘清，增进了各级党组织和全体党员对党内监督重要性的认知。具体而言，党内法规内部监督机制的建构需要重点推进两项制度建设。

一是不断健全党内巡视制度。党内巡视是实现党内监督的重要方式，巡视的目的是发现问题和解决问题，是为了协调下级党组织更好地开展工作，帮助党员干部防微杜渐、改错纠偏[15]。对于巡视中发现的问题，应及时移送纪检监察机关进行审查。在巡视方式上，要做到明察和暗访相结合。明察，需要纪检监察机关将巡视目的明确通知被巡视单位，并向社会公开举报邮箱、电话等渠道，以便接受社会举报监督;暗访，则需要在严格保密的情况下收集违反党内法规制度的确凿证据，有效维护受访者的隐私。需要注意的是，党内巡视是党内监督检查的一种重要方式，但绝不是上下级的直接领导与被领导，巡视组不能影响和干扰巡视对象的正常工作和业务开展。

二是严格落实责任追究。虽然党内法规的运行水平根本上取决于执规主体的自觉、高效执行，但必要的执规责任制仍是党内法规有序运行中不可或缺的重要组成部分。2019年8月30日，为了提高党内法规执行力，推动党内法规全面深入实施，中共中央政治局审议批准通过了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，执规责任制从落实责任追究的维度，为潜在的执规不力主体套上制度的“枷锁”，倒逼相关责任人有效执规。一方面，落实责任追究要将执规责任上升到政治责任的高度，针对执规主体象征性执行和选择性执行等不作为情形，各级党组织和全体党员要树立“执规是本职、执规不力是失职”的理念，不仅从自我做起自觉守规，而且要身体力行切实维护党规权威;另一方面，落实责任追究必须明确责任主体，即在党内法规实施中，分清主体责任、领导责任和监督责任，防止出现责任落空和责任推诿现象。

（二）术业专攻：提升党内法规人才队伍的专业化

工欲善其事，必先利其器。党内法规的有序运行依赖一支高素质的人才队伍，人才队伍建设成为党内法规运行保障机制的基础环节。具体而言，党内法规人才队伍的专业化要从三个方面着手。其一，切实提高一线执规主体的业务素养。党内法规实务工作者奋战在党内法规实施的第一线，党内法规的制定、执行、解释、备案、审查、评估和清理等内容都由他们具体落实，党内法规实务工作者的素质、能力和水平直接关系到党内法规的实施水准。因此，各级党组织必须重视一线执规主体的业务培训工作，定期就新出台和新修订的党内法规组织学习培训班，并就党内法规实施中的重点和难点问题，不定期召开学习研讨会，切实保障一线执规主体学规、知规、懂规和用规。其二，重视党规理论研究者的思想引领。规范运行和制度建构都需要理论指引，遗憾的是，目前党内法规研究中并未形成像国家法律那样较为系统和全面的理论体系，尤其是党内法规基础理论研究还相对薄弱[16]。由此可见，党内法规的理论工作者也是党内法规人才队伍的重要组成部分，党内法规的运行必须要重视并充分调动理论工作者的积极性和创造性，从党内法规的本质属性、党内法规与国家法律的关系协调和党内法规制度体系建设等重点议题出发，建构符合中国实际、具有中国特色并且实现理论自洽的党内法规理论体系。其三，大力加强党内法规后备人才的培养。鉴于党内法规承载着管党治党、依规治党和从严治党的重要使命，因而党内法规专业化人才队伍建设具有独立存在的重要价值。目前，我国的党内法规后备人才储备严重不足，从事党内法规的实务和理论工作者多是从其他党政机关和其他专业转入，并未形成党内法规的专门培养梯队[17]。因此，党内法规后备人才的培养需要高校为社会源源不断地输送优秀人才，党内法规学课程的开设也需要整合包括法学、马克思主义理论、党史党建和政治学等多学科资源，真正通过后备人才的培养为党内法规人才队伍的专业化奠定坚实的基础。

（三）上行下效：倡导党员干部领导垂范的先进性

在党内法规运行体制中，基层党员在数量上占据绝大多数，其依规治党和自我约束的能力和水平事关党内法规的整体实施效果。然而，基层党员的执规素养和行为举止却深受上级党员领导干部和所在党组织的影响和熏陶，党员领导干部之于党内法规运行体制的重要性不言而喻。诚如习近平所言：“这些年党内政治生活和党内监督存在的种种问题，究其原因，有市场经济大环境的因素，有党的队伍不断发生深刻变化的因素，但一些高级干部发生的问题往往是所在地方和单位各种问题滋生蔓延的主要导因。”[18]为增强党内法规的实施效果，在党内法规运行中必须重视“党员领导干部”这一关键少数，抓住党内法规执行主体中的主要矛盾，充分发挥党员领导干部的模范带头作用，以上率下、率先垂范。

所谓以上率下，是指“从中央到地方各级党委应当增强党规制度实施责任意识和担当精神，带头贯彻执行党内法规制度，上行下效、上率下行，由此生成党内法规贯彻执行的‘蝴蝶效应”[19]。在党内法规执行中，党员领导干部只有做到以身作则，以高于普通党员的标准严格要求自己，才能在基层党员群众中树立威信，让普通党员和社会公众信服，进而以党员领导干部为榜样，切实将党内法规的执行落到实处。可见，压实各级党组织中主要党员领导干部管党治党的主体责任，在党内法规运行体制中具有重要意义。

四、党内法规运行的外部保障机制建构

除从监督过程和执规主体等内部视角搭建内部保障机制外，党内法规的有序运行同样需要从外部视角营造良好的制度环境。党内法规运行的外部保障机制建构可以从价值观念、社会公开和教育策略三方面展开：在价值观念上，实现由工具主义价值观到规范主义价值观的嬗变;在社会公开上，实现由保守封闭到公开透明的转型;在教育策略上，实现由更多依赖外在灌输到更多注重内心信服的转变。

（一）价值观念的重塑：积极培育规范主义价值观

党内法规是党内规章制度的一种表现形式，相较国家法律，其政治性、政策性和道德性色彩更为突出。政治性是指党内法规要服务于党的领导和党的建设，不能因为党内法规的运行而弱化党的领导权威;政策性是指党内法规介于党的主张和国家法律之间，或多或少要体现党的路线、方针和政策，对国家政治生活起到引领作用，甚至在合适的时机，党内法规存在向国家法律转化的可能[20];道德性是指党内法规对党组织和党员干部的要求往往比国家法律严苛，“纪严于法”便是党内法规道德性的突出表现。正是基于上述三个特性，在既往党内法规运行实践中，盛行工具主义价值观。工具主义价值观是将党内法规的实用价值放在第一位，强调党内法规在解决党的领导和党的建设现实问题上的功用，而很少顾及党内法规制度体系的整体协调和规范建设[21]。不可否认，工具主义价值观在许多临时性和应急性问题的解决上具有自身独特的作用，尤其能够实现个案正义，但其负面作用也十分明显。比如，在目前的党务实践中，领导讲话和指示批示往往更容易得到贯彻执行，而常态性的党内法规尤其是高位阶的抽象党内法规，反而有时会被虚置。

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规自然应当具有稳定性、体系性和规范性等特质，不仅要对执规主体形成相对稳定的心理预期，而且要保证党内法规体系内部、党内法规与国家法律之间的协调和銜接。简言之，在党内法规运行的制度环境中，要对工具主义的价值观保持足够的警惕，将党要管党、依规治党的理念植入党内法规的运行之中，型塑规范主义价值观。比如，党内法规程序规则的完善便是规范主义价值观题中之意。在党内法规的运行中，不论党组织还是党员，都处于复杂的社会关系网之中，受到关系、人情等因素的影响，或多或少可能出现滥用裁量权的情况，而党内法规的程序规则通过设定较为详细的党员履职条件、步骤、方式和时限等要素，能够最大程度上规避权力滥用，确保党内法规的各项要求不会被架空。

（二）社会公开的强化：着力增强法规运转的透明度

在国家法律层面，不论是立法机关制定的法律、法规还是行政机关制定的行政规章和行政规范性文件，公民通过各种法律数据库都能方便、快捷地进行实时检索，从而得以对自身的行为产生合理预期，法律的指引功能得到彰显。在政务领域，《政府信息公开条例》的出台，让行政权的行使更加公开透明，行政权力寻租和权力腐败现象明显得到改善[22]。不同于政务领域，长期以来基于片面追求党的领导的需要，传统上党务工作具有封闭性特征，党务领域的信息公开明显不足。如此一来，各级党组织和党员干部在行使领导权和决策权时，此种特殊的公权力便无法置于社会公众的监督之下，只能寄希望于党组织系统内部的监督机制。党内法规作为党务工作的重要组成部分，一直以来也面临同样的问题。

党内法规外部公开机制的缺失至少存在以下两方面消极影响：一是绝大多数的党员群体并不能深刻领会现行有效的诸多党内法规的精神内核，对诸多党内法规条款的理解和适用也存在偏差，以致于党内法规指引作用的明确性上不及国家法律;二是若党内法规的透明度不高，其由中央到地方再到基层，就存在信息不对称的问题，下级党组织利用这一点存在规避党内法规执行的可能性，象征性执行、机械性执行、选择性执行和过度性执行等，都是下级党组织弱化党内法规实施效果的可能情形[23]。“阳光是最好的防腐剂”，党内法规的运行保障亟需引入公开机制。

可能有观点认为，党内法规相比国家法律，在公开性上存在天然劣势，难以也没有必要通过引入外部公开机制保障其有效实施。其实，正确看待这一问题可以横向对比近年来司法公开的进步。作为定分止争和公民权利救济的正式机制，司法权在公权力链条最后一环中的重要性毋庸置疑[24]。同时，司法的专业性也意味着，司法权应当交由公检法人员来行使。若司法事务不予公开，将得以规避可能的政治和法律风险。然而，近年来，庭审直播和司法裁判文书上网等一系列司法公开举措的出台和实施，不仅提升了司法领域的透明度，而且倒逼了司法正义的伸张，人民群众对司法的满意度不断提升。同样，在坚持和改善党的领导前提下，只要党内法规的内容不涉密，都应当通过报刊、网络和法规集等正式渠道向不特定的社会公众公开，借助社会公众外部监督的合力，对党内法规在各领域和各层级的运行实施全方位、无死角的监督，保证党内法规在实施中“不走形”“不变样”。

（三）教育策略的转换：更加注重守规主体的内心信服

目前，制度治党和依规治党已经成为党内治理的共识，党中央和各级地方党委也相继出台了一系列党内法规和规范性文件，各地掀起了一股党内法规的学习热潮，党员干部对党内法规的知晓度也逐渐提升。然而，当下党员干部对党内法规的理解更多地停留在规范文本层面，缺少对党内法规精神内核的深入把握，很难结合党内治理的实际将党内法规落地生根。为贯彻落实各领域党内法规，各级党组织多采用集中学习和讲座培训等方式予以宣传讲解。并且，在目前的党内法规运行中，特别强调对于违反党内法规的党员干部予以严厉的党内问责和党纪处分，从课予不利负担的角度实施惩戒，以期引起党员群体的广泛重视。

殊不知，如果过度倚重后果取向的外在惩戒，很可能引发部分党员的抵触情绪，使其心理处于防范甚至逆反状态。这种寄希望于外部壓服来促进党内法规实施的思路，很容易诱发党员群体“人人自危”的情况，部分党员在依法依规履职过程中担心招致可能的非议甚至惩戒，而处处谨小慎微，以至于出现索性不作为的“懒政”现象。为此，党内法规的运行应当更加注重党员群体尤其是基层党员的首创精神和内心认同，更多采用激励方式使党员群体真正参与到党内法规运行的全过程。首先，在党内法规制定环节，要广泛征询不同党员的意见和建议，将党员群体的心声反映到党内法规制度文本之中;其次，在党内法规的实施环节，要更多采用“以案说法”等方式，使党员干部深切感受到党内法规“就在党员身边”，消除党内法规实施的距离感，鼓励党员干部在日常工作中敢于并善于运用党内法规;最后，在党内法规的实施后评估等环节，党内法规的修订和清理主体要及时跟进党员群体对党内法规实施中所出现问题的反馈情况，重点修改或废止那些束缚党员依法履职积极性和创造力的党规条文。

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【责任编辑：张亚茹】