消费升级背景下网约车的发展趋势与对策研究

张丽萍 张鑫浩

摘  要：基于我国网约车市场的快速发展，2016年交通运输部门联同多部门出台《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》。该办法对网约车平台公司、车辆和驾驶员、经营者经营行为等多方面进行了立法规范，但也存有对公司监管不力、垄断行为管制缺失和运价管制不力等立法缺陷。结合我国国情提出配套的完善措施是十分必要的，如重视网约车公司内部管理制度、加大对垄断行为的监管和加强对网约车运价机制的完善等，以更好地保护消费者合法权益，促进网约车市场健康发展。

关键词：网约车;垄断;监督管理;知情权

中图分类号：D922.296         文献标识码：A          文章编号：1671-9255（2020）01-0048-05

网约车迅猛发展，日渐成为社会的新宠。它能以低廉的价格和高质量的服务吸引着广大民众。《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的出台使得网约车运营更加规范，但对网约车的规制仍存在不足。对此，学者提出诸多见解：一些学者从加强内、外部监管方面提出相应的立法建议，一些学者则认为应加强对网约车的运价管制、建立消费者保护机制。这些观点只是从某一个角度对网约车剖析而提出的单方面建议，研究还不够深入，特别是具體如何从外部加强监管，仍存在较大的研究空间。人们对网约车需求欲望的激增要求国家必须加强对网约车市场的规制和管控，这样才能方便人们的出行并更好地保护消费者的合法权益，同时助力于网约车市场的健康发展。

一、网约车概述

随着“互联网+”的发展，网约车作为一种新宠而兴起。网约车，顾名思义就是网络预约出租车，是一种以互联网技术为依托而构建的服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。[1]网约车于近几年逐渐被大众所认可，尤其在一些大中城市，已成为人们出行必不可少的方式之一，主要有滴滴打车、神州专车、曹操专车等。

（一）网约车的界定

经济市场的秩序异化所带来的出租车“商业主义”盛行。“商业主义危机”一直为公众所诟病，其本质是巡游出租车和网络预约出租车宗旨间的博弈。巡游出租车虽以营利为目的但却秉持以友好

互助为宗旨的理念，从节约成本方面进行深度考量，由乘客分担一部分燃油费，在彰显友好互助、合作共赢的双向理念基础上实现彼此的目的。网约车是集乘客网上约车、司机在线接单、双方进行网上交易于一体的出租车。网络预约出租车的营利性很强，在满足乘客的行程要求和计时、计程收费等方面类似于现在的出租车。

本文所指的网约车是指“网络预约出租车”，它可细分为网约出租车和网约快车或专车两种：网约出租车由出租车司机接单并与乘客完成交易，而网约快车或专车则是由私人在网约车平台注册获得相应资质，驾驶自己的私人车辆实现交易，乘客可以根据自己的需要选择车型。

（二）网约车的发展现状

网约车崛起于2015年，但未被及时普及和全面认可。直至今日再度热议，其一跃成为人们出行的主要方式，实现了飞跃式的发展。从用户使用情况、出行交易规模、市场渗透率看，网约车的发展现状是极具可观的。

从用户使用规模上看，网约车的用户使用需求正呈现逐渐上升并且增长速度加快趋势，截至2019年6月，中国网约出租车用户已达3.37亿人，较2018年底增长670万;网约专车或快车用户达3.39亿人，较2018年增长633万。[2]

在出行交易规模方面，互联网出行已经被广大公众所认可，现阶段网约车的出行交易规模已进入高速发展阶段。据央广网统计，2017年网约车出行交易规模达2000亿元，预计2020年出行交易规模有望突破5000亿元。

就网约车的市场渗透率而言，目前互联网交易市场是极具诱惑力的，各大打车软件开始从渠道端转向服务端，通过提高用户体验来增强黏性，保障乘客和司机的平稳增长。[3]网约车在发达国家比较普遍，但就我国来看，它的主战场集中在一二线城市，其渗透率分别为40.3%和17.2%，而三四线城市甚至更偏远的地方还有待发掘，不过互联网系列的大蛋糕是很诱人的，不少商家等待挖掘，在不久的将来，三四线城市的网约车市场渗透率会进一步加深。

二、经济法视野下网约车的立法缺陷

网约车的兴起引发了出租车市场的“十大乱象”，即乘车安全隐患（如郑州空姐遇害案）、用户信息泄露（如Uber数据泄露事件）、不正当竞争（如美团打车以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序）、乘客投诉无门维权困难（如浙江首例滴滴车主延误出行案）、网约车多地无证经营、大数据杀熟、“爽约车”“计价不透明”“乱收费”等乱象滋生、“黑车”“马甲车”等不符合运营标准车辆频现、司机资质不达标、准入条件不严格、刷单炒信行为。我国在网约车立法方面存有不足并少有披露，尤其是在经济立法方面存在深度缺失。

（一） 网约车公司内部监管不力

与传统的出租车不同，每辆网约车都由自己所属的公司管辖，每一个订单都会经过公司、乘客、司机三方确认并执行。作为其中一方的公司发挥着不可替代的作用，其内部监管尤为重要。目前，我国网约车公司在对网约车进行监管的方面相关制度还不够健全。主要体现在以下两方面：

第一，交通运输部门在《暂行办法》中对网约车车辆条件、驾驶员入行资格提出了诸多要求，但网约车平台公司内部并未建立相应的制度对出行车辆、司机进行严格审查，以致网约车市场乱象滋生：有些不具有相应资质的司机利用他人身份信息在平台上注册;一辆网约车由多名司机轮流经营;乘客预约车辆与实际乘坐车辆不符，例如订单显示是出租车，来的却是私家车、三轮车甚至货车;预约车辆与实际乘坐车辆车型、车牌号不一致;部分司机对乘客态度恶劣、绕道、乱收费。我国现有的经济法律对网约车车辆、司机提出了具体的准入条件，但作为网约车直接管理者的公司并未对车辆、司机的出行资格进行严格审查，也未对以上不符合网约车服务规范的现象做出明确的惩处规定，致使越来越多的“黑车”“黑司机”在网约车市场横行。

第二，健全投诉及反馈制度是保护消费者合法权益的方式之一，但在我国这种制度比较匮乏。以某家网约车公司为例，2018年5月5日晚，乐清女孩李某乘滴滴车遇害。在纠纷过程中被害人7次通过约车软件向公司发送求助信号，但无人理会，最终酿成惨案，一时社会反响巨大。尽管网约车公司最终承担了相应的法律责任，但这反映出我国在规范网约车方面存在的一个问题，即未将“健全投诉及反馈机制”作为公司运行的重要条件。《消费者权益保护法》中设立了消费者组织受理消费者的投诉并进行调解，消费者也可以就损害消费者合法权益的行为提起诉讼，但其仅仅起到了事后救济的作用，在紧急情况下仍是一纸空文。《公司法》是从公司、政府的立场进行立法，完全忽视了广大消费者在遭遇不利情况时的救济措施，导致网约车平台公司能够在接二连三的乘客遇害事件后仍逍遥法外。

（二）垄断行为管制缺失

随着网约车市场的不断发展，垄断行为表现得越来越突出。网约车出现伊始，有滴滴、优步、曹操专车等多家平台经营，多家平台竞争激烈，纷纷出台优惠政策，这使人们在使用网约车时能够以较低的价格享受较高质量的服务。在2017年，滴滴公司与优步等网约车公司份额进行了合并，独占92.5%的市场份额，同时滴滴公司以其庞大的用户使用规模掌握了自主定价权，能够控制价格，并不断抬高网约车服务价格。[4]按照《反垄断法》的规定，滴滴公司占市場份额二分之一以上，就可以推定为具有市场地位，当其滥用市场支配地位时就构成垄断。这里的市场支配地位指能够控制商品或服务数量、价格、影响其他交易者进入市场能力的市场地位。显而易见，滴滴打车公司利用市场支配地位行使定价权的行为已经构成了垄断，2018年9月份，交通运输部首次点名滴滴等网约车涉嫌垄断。

滴滴车垄断事件并不是个案，早在之前，美团打车与滴滴打车就靠腾讯、阿里巴巴等多个“金主”的高额补贴来实现控制整个网约车的目的，借此瓜分“互联网+”这块大蛋糕。我国《反垄断法》和相关法条并未对此作出规定，导致长达两年的滴滴垄断案件悬而未决。垄断行为的形成与网约车立法中对垄断行为管制的缺失是密不可分的。纵观我国网约车立法，北京、上海、天津等8个城市的地方《暂行办法》规定：只有本市户籍的居民才有资格从事网约车服务。网约车司机门槛过高，再加上严格控制的网约车数量，同时对网约车平台公司的巨大补贴，这就使得为数不多的网约车进入同一家公司，我国也没有出台相关法律对网约车公司这种“一家独占、控制行业价格”的行为进行管制，从而便形成垄断。

（三）网约车运价管制不足

“高收费、乱收费”是网约车市场现存的乱象之一。《暂行办法》规定，网约车执行市场调节价，必要时执行政府指导价，各个地方的网约车经营者可以根据出行成本和市场供求状况，按照自己的意愿制定价格，即只有出现网约车为不正当竞争掠夺市场，以低于成本价经营，损害国家及其他经营者合法权益时才执行政府指导价。[5]很多学者认为，网约车通过公司补贴或根据天气、路况、人流量大小变动价格是符合市场供求变化规律的，不应由政府干预。国务院规定要将政府指导价纳入政府定价目录，但目前我国中央和地方政府都未将网约车价格纳入其中，我国现有的《价格法》也没有将网约车作为规制的对象，因此，政府指导价的执行还是很困难的，市场调节价成为其运价的唯一方式。

这种单一运价机制带来了很多问题。就消费者的公平交易权来说，网约车通过“烧钱式”的补贴以低廉的乘车价格进入消费者的视野中。随着乘客对网约车需求的上涨，乘车价格一路飙升，“天价”网约车时有发生，各平台纷纷在高峰时期以及天气恶劣等需求旺盛时段疯狂抬高价格，溢价甚至可达平时的4倍。“市场调节价”成了他们乱收费的借口和保护伞;就人身安全方面来说，经营者自主定价使得价格的浮动性较大，不同的司机、地点、时间影响了价格的制订，很多司机难免制订出乘客无法接受的价格，从而使乘客与司机产生纠纷，轻则产生言语冲突，重则发生人身伤亡案件。

（四）消费者保护机制不健全

在网约车犯罪案件中，受害者几乎都是消费者，这从侧面反映出我国网约车立法上对消费者保护机制的不健全。从经济法角度来看，这种机制的不健全表现在诸多方面：

第一，消费者知情权保护机制缺失。乘客作为消费者依法享有知情权，具体而言即消费者在接受出行服务中有权知悉出行消费过程中的相关内容。在实践生活中，知情权的保护不尽人意，一是对于司机的个人情况不了解。《暂行办法》第十九条规定，网约车平台公司提供网约车服务时，应提供驾驶员姓名、照片、手机号码和服务评价结果以及车辆牌照等信息。乘客可以通过约车APP看到这些信息，但对于司机是否有过酒驾、存在违章驾驶及犯罪记录等重要信息则无从知晓。二是对于车辆的信息无法知晓。网约车平台提供了车辆的类型、牌照，但车辆的性能、质量、安全系数仍处于未知状态。三是对司机信息的真实性无法判断。在《暂行办法》出台前，很多司机就在网约车平台上注册了自己的信息，也有不少不符合资质的司机冒用他人身份进行注册，利用缺位的审核程序来掩盖自己的资质并继受合法运营资质，网约车平台公司至今都没有对司机身份重新认证，使司机注册信息的真实性无法得到体现。

第二，消费者隐私权保护机制缺失。在大数据时代下，消费者的隐私权很难得到保障。网约车平台要求乘客在约车时提供自己的个人信息，如手机号码、姓名、地址等，而网约车平台公司甚至是网约车司机并没有做好保密工作，而是将消费者个人信息以低价进行买卖，还有一些道德败坏、素质低下的司机在乘客给予其差评后，连续不断地打骚扰电话给乘客，对其进行恐吓和威胁，严重影响了消费者的正常生活，也严重对消费者的隐私权再度侵犯。

三、经济法视野下完善我国网约车的立法建议

（一）重视网约车公司内部管理制度

国家相关部门通过立法对网约车公司进行了外部约束，如规定了网约车进入市场的准入条件、网约车经营行为等。以上规定只是对网约车的外部行为规范，是远远不够的。只有公司内部管理与外部规范相结合，网约车的经济市场才会跨入互联网时代的春天。网约车公司建立完备的内部管理制度是实现网约车规范化、制度化、合法化的基础，也是弥补立法缺陷的重要举措。

1.定期核检网约车注册信息制度

网约车平台要在固定的时间内对已经登记注册的司机、车辆进行重新审核，以确保已提交信息的真实性，有效避免网约车司机虚假或冒用他人信息进行注册，同时定期审核以便于及时将不合格的司机或车辆淘汰出网约车市场。这有利于在动态中实现网约车市场的最优化，方便网约车平台公司对本公司内部司机、车辆的集中管理，降低公司内部的监管难度。

2016年11月网约车准入退出流程发布，要求对网约车车辆的安全技术和环保在固定时间段内核检。[6]对于其注册信息的核检可以借鉴以上做法，但我国网约车数量多、相关管理部门少，注册信息呈现出动态的变化趋势，因此可由网络管理部门、交通运输部门连同公安机关共同负责核检工作。网约车注册信息每年核检一次，公安机关和交通运输部门应及时将网约车司机违法驾车行为和其他违规违法行为上报网络管理部门，及时对注册信息进行撤销或更改。这样内外结合、双管齐下的监管模式，可以从网约车经济市场源头杜绝不规范行为的滋生，达到保障乘客合法权益的目的。

2.建立第三方投诉中心制度

就网约车平台公司来说，虽然内部也有监管措施，但由于是自我监管，很难达到理想的状态。2016年10月23日，中国交通通信信息中心承建的网约车监管信息交互平台启动试运行。这种网约车监管信息交互平台的建设既可以实现行业管理部门与网约车企业信息系统的互联互通和数据交换共享，也可以在做好行业监管的同时，更好地为平台提供服务。从实践来看，建立第三方投诉中心对网约车公司进行监督是最佳方案。

第三方投诉中心处于中立位置，有利于全面收集各方证据和快速解决纠纷，既可使纠纷处理成本最低化，也可提升公司的效率。对司机和乘客而言，也是维护双方利益、提升交易诚信度的可靠保障。这种制度的建立必定会严格规范网约车各方主体的行为，促进网约车市场的有序发展。

（二）加大对垄断行为的监管

垄断是导致网约车市场混乱的重要原因之一，必须在立法上加大对其垄断行为的监管。在立法上应采取何种举措？美国政府设置了专门的出租车行业管控条款，对乘车价格、数量进行专门的控制，由政府对网约车司机、乘客和其他利益相关者的保护问题进行通盘考量，进而指导网约车市场运行的规范运作，减少网约车平台公司对车辆的管控。[7]美国这种立法实质上对网约车平台相互竞争而采取扰乱秩序的行为（如美团打车发放优惠券获得大量订单而垄断网约车市场）进行了有效遏制，有效地管控了网约车市场垄断的不正当行为，我国立法在此方面可以借鉴。

我国网约车发展首要的就是降低网约车市场准入门槛。目前，北京、深圳、上海等地的网约车暂行办法都将“具有本地户籍”作为网约车进入市场的条件之一，既对网约车的数量进行了限制，又提高了网约车垄断的风险。如深圳要求进入网约车市场的车辆必须初次注册未满两年，而政府从2014年开始限牌，新车数量大幅度减少，符合条件的车寥寥无几。网约车经济市场崛起所摄入的累累硕果应由全体人民共享，将市场局限在固定地方小圈子内，不仅会发生“打车难”现象，更多地体现为网约车在市场的垄断。因此，通过加强对地方政府立法权的限制，将以上网约车市场准入条件降低是十分必要的。为了便于管理地方政府在出台网约车配套管理措施时可将本地车辆与外来车辆进行分类管理，对车辆的要求降至安全范围内，这样既便于政府的管理，也有利于实现多数人对“互联网+”产物成果的共享。

与此同时，应新建网约车“一车多平台”模式。所谓“一车多平台”是指鼓励一辆网约车与两家或者多家网约车平台公司建立合作关系。由于网约车行业的特殊性影响，具有一定规模的网约车平台占据了大部分份额，如滴滴公司占市场份额92.5%，几乎占据了全部市场，一家独大就容易形成垄断。因此，只通过提高网约车进入市场的数量来限制垄断行为远远不够，必须保证网约车平台市场的自由竞争。除了防范垄断行为的形成外，还要允许司机根据具体的情况选择不同的平台接单，实现司机和乘客双向利益的最大化。

在未来立法上可以这样规定：每一辆网约车至少与两家网约车平台建立合作关系，乘客与司机可以根据不同情况选择不同平台进行交易，以实现双方的最大利益。

（三）加强对网约车运价机制的管理

网约车作为一种新生事物必须在政府引导下向正确的方向发展。目前，网约车 “乱收费”现象正是缘于立法上政府对其运价指导的极度漠视。《暂行办法》中虽规定了“必要时实行政府定价”，但并没有对此细化。明确何种情况为“必要时”凸显的极为必要。未来修法时应做到以下几点：

一是要加强政府对网约车的运价指导。离开了政府的管控，单靠市场的自发调节，网约车价格可能出现混乱状态。现在多数城市还面临着“打车难”问题，一些司机以“市场调节价”为借口大肆涨价，“天价网约车事例”不胜枚举。但有些国家没有这些现象的发生，如新加坡。新加坡是网约车出现较早且发展比较成熟的国家，当地最具影响力的Uber和Grab公司在服务定价方面均采取综合地区和时段，综合供求因素而定的政府指导下浮动式收费方式，这样不仅可以确保网约车市场的有序化发展，还规范司机恶意收费的情况，利于减少纠纷。

我国可以效仿新加坡的做法，制定由政府指导、网约车公司综合地区时段等多種因素的浮动收费制度。在网约车立法中，执行政府指导价。各地政府根据物价水平给出单位里程最高价和最低价，司机自己根据具体情况在10%-30%的浮动内定价，价格公开透明，在双方APP上均可显示调整后的预估价格。当乘客需求量大或其他原因导致难打车时，车费依需求量自动在区间内上调，这样可以吸引多数司机来此地载客。当车辆多到满足顾客需求后，打车费用就恢复到正常水平。这种政府指导运价方式符合司机、乘客、网约车平台公司三方的利益诉求，在增加司机收入同时化解“打车难”的问题。

二是要细化“政府定价”范围。《价格法》未将“网约车”列为执行政府定价的对象，《暂行办法》中也没有明确规定何种情况为必要情况，出现了二者不对接的尴尬局面，未来有必要对“政府定价”进行细化。

未来应从两方面规定网约车定价方式：一是将网约车列入政府定价的范围，保证网约车运价有一个较为固定的价格并且不易变动。二是在政府定价的范围内对“特殊时期”或“特殊场所地点”进行细化，如大型考试期间（如中考、高考、考研等）和路况相对落后的地方降低定价，产生的差价由政府统一补贴。这种立法既有利于调动司机的积极性，也有利于保障司机和乘客双方的利益。

（四）完善对消费者的保护机制

消费者作为网约车市场的主体之一，其利益诉求应当成为出租车市场监管的出发点和最终归宿，出租车市场监管应当从维护消费者利益出发。[8]建立多元化的消费者保护机制是市场发展的必然要求。

要使消费者知情权得到保障，必须建立司机考核体系。相对于对乘客的约束审查，作为操作车辆的司机需要更多的约束措施，对司机的监管重点是对资质的控制。在法律体系中，应当规定将司机的酒驾记录、违章信息等信息作为资质审核的对象，一并录入网约车注册系统，乘客可以通过约车APP了解司机的各种相关信息。除此之外，应将这些信息线上审批与线下调查相结合，不仅网约车平台要审查，交通运输部门也要对此负责，要调取注册司机资料，查明其之前是否有不规范行为，并作为建立司机考核体系的重要依据。

针对消费者隐私权保护机制的缺失问题，可以制定乘客司机虚拟号码联系制度，这种制度是指将乘客与司机的号码利用约车平台转换成一种虚拟的号码，在订单开始到结束时有效，乘客支付并评价完毕后，双方虚拟号码就不复存在。这样，乘客的个人信息不会被司机知晓，也避免了滥卖个人信息的行为。我国很多地区已经建立起这种制度，根据实践反馈来看，效果很好，但是大部分地区未普及，未来有必要将其纳入网约车立法中。

参考文献：

[1]徐伟.我国网约车监管困境、成因及对策[J].法学研究，2017（6）：28.

[2]中国互联网络信息中心、中商产业研究院.2019上半年我国网约车行业用户规模发展现状分析[EB/OL].http：//m.sohu.com/a/340012752_100105025，2019-09-10/2019-12-01.

[3]中商情报研究所.2018年中国网约车市场现状及发展前景研究报告[EB/OL].[2019-03-10]. http：//www.askci. com/mobile/，2018-09-15/2019-03-09.

[4]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）：56.

[5]李昌麒.经济法学[M].北京：中国政法大学出版社，2017：321.

[6]孙红丽.网约车准入退出流程发布[N].北京晨报，2016-11-10（1）.

[7]楼秋然.美国法上的网约车监管理论与实践[J].政治与法律，2017（10）：106.

[8]许月明，刘恒科.网约车背景下地方出租车市场法治监管的改革与完善[J].广东社会科学，2016（5）：250.

Research on the Development Tendency of Car E-hailing Service under the Context of Consumption Upgrading and the Countermeasures： A Legislative Perspective based on Economic Law

ZHANG Li-ping，ZHANG Xin-hao

（Law School， Gansu University of Political Science and law， Lanzhou 730070， China）

Abstract： With the rapid development of China's car E-hailing market， the transportation department， together with many other departments， issued the “Interim Measures for the Administration of Online Taxi Booking Business Operations and Services” in 2016， which is a legislative regulation on relevant companies， cars， drivers， operators operations， and other aspects concerning car e-hailing service. However， there are also legislative defects such as weak supervision on the relevant companies， lack of regulation on monopolistic behavior， weak regulation of freight rates， etc. Therefore， it is very necessary to put forward supporting improvement measures in light of Chinas national conditions to better protect consumers legal rights and promote the healthy development of car E-hailing market. The measures include paying attention to internal management system of the companies providing car e-hailing service， putting more efforts to the supervision on monopolistic behavior and optimizing the freight rate mechanism.

Key Words： care e-hailing service; monopoly; supervision and management; right to know

收稿日期：2019-12-05

作者簡介：张丽萍（1996-  ），女，山西灵丘人，甘肃政法大学法学院硕士研究生。

DOI：10.13685/j.cnki.abc. 000464