探析新森林法修订下的安阳市公益林建设及管理模式

郭威

生态公益林是森林分类经营的产物，是发挥森林生态效益、森林社会效益的主体，其不仅在整个森林生态系统中起着重要作用，在整个林业法律体系中也占有重要地位。2019年12月28日，我国完成对森林法的第三次修正，关于公益林的有关内容也做出了较大调整，以原森林法为制度依据的公益林建设管理模式已存在一定的滞后性，亟待完善和改进，以期在新法施行后能够与时俱进、有效衔接。

一、安阳市公益林建设管理现状

当前，安阳市生态公益林经营管理的核心措施主要是保护，明确了公益林范围，采取了严格的限伐政策，建立起了行之有效的公益林护林员队伍，并将公益林作为森林资源重点监管对象开展年度执法巡查，有效保障了生态公益林安全。

二、新森林法关于公益林的新定位

1、分类概念新。分类经营管理制度是贯彻新森林法的主线概念。在2009年森林法第二次修正后，森林按照分类经营管理理念，将五大林种既防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林纳入法条，但法律内容中仍未出现“公益林”和“商品林”的字眼;2019年新修订的森林法重新梳理了森林分类经营类型，在“总则”中规定“对公益林和商品林实行分类经营管理”，确定了公益林的划定范围，对公益林和商品林确立不同的经营、管护制度，将分类经营管理概念彻底写入法律，明确了法律地位，同时也更突出林种主导功能、注重发挥多种功能，以实现森林资源科学经营和永续利用。

2、利用理念新。新森林法规定“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等”。由此可见，生态公益林的经营目的，是在充分保障和发挥其生态效益基础上，充分、合理发挥经济效益，以期达到效益最大化，实现双赢或多赢。

3、补偿结构新。新森林法提出的补偿包括两种形式：一是生态补偿，明确提出“国家建立森林生态效益补偿制度，加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿”;二是权益补偿，规定“公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿”。由于新法刚刚修订，暂未出台补偿配套政策，也尚未具体规定补偿方式，但从表述中仍可以看出，新森林法关于公益林补偿的结构完整、层次清晰，生态补偿主要根据生态效益的发挥进行补偿，权益补偿主要根据发展限制的程度进行补偿，补偿方式也趋于灵活。

三、当前管理模式与新森林法内容不相适应

1、思想认知较局限。在概念上，习惯将公益林等同于防护林和特种用途林，以林种分类来区分、界定公益林和商品林，导致人为的将森林功能机械分割，只关注林种所表现出来的主要功能，忽视甚至破坏了林种所隐藏的功能，局限性较大，与新森林法对公益林和商品林的法律定位不相适应。

2、经管模式较单一。当前，安阳市对生态公益林的经营管理思路主要停留在保护层面，但在重保护的同时，忽视了适度的经营利用，轻视了发挥公益林有限的经济效益，导致现有生态公益林经营管理模式较单一，与新森林法的经营利用理念不相适应。

3、补偿机制不完善。一是生态补偿不灵活，河南省生态补偿机制为“分级补偿”，根据国家级公益林和省级公益林的分类，由中央财政和地方财政分别拨付。河南省集体公益林生态补偿标准为国家级150元/hm·a，省级75元/hm·a，差距较大，不利于充分发挥公益林的综合效益。二是权益补偿未实施，安阳市公益林均为集体林，按照原森林法规定和相关政策，只进行生态补偿，未对非国有林地的权利人进行生态补偿以外的权益补偿，与新森林法加强对非国有公益林经营者权利保护的精神不一致。

四、完善管理模式的建议

1、树立思想概念新认知。公益林的经营、管理、利用，应在正确认识的基础上开展：一是要树立正确的法治观，在思想上应迅速将“依规施治”调整为“依法施治”，透彻领悟新森林法精神，深刻领会分类经营管理的概念，适度解放林种分类思想的禁锢，形成全新的公益林法治观念;二是树立正确的林种观，应以保障生态效益发挥为主，兼顾多种效益发挥为辅，形成“综合治理、多效发挥”的森林经营新理念。

2、建立经营利用新模式。公益林的经营管理，应多措并举、适度利用、综合治理：一是大力保护，严格执行新森林法等法律法規，加大执法、巡护和宣传力度，全面防范、严厉打击破坏林区生态的违法犯罪行为，确保公益林生态效益发挥稳定;二是合理改造，对公益林中质量较差、功能较弱的残次林、低效林进行林分改造，通过抚育采伐、局部造林、封山育林等育改结合的方式，调整结构、优化林相，提高森林的利用效率;三是适度利用，以“生态为主，兼顾发展”为原则，出台相关政策，引导、鼓励林农在林种结构成熟、林分质量较好、生态区位较弱、地理位置偏远的公益林区适度开展林下种植养殖，同时也要鼓励涉及公益林区的森林公园合理开展森林旅游，充分发挥公益林的经济效益，确保综合效能的协调发挥。

3、建立综合补偿新机制。一是建立生态效益指标评价体系，考虑公益林的区划主体、保护等级、生态区位、森林权属、林种结构、林分质量、改造成本、管护成本、利用程度、效能发挥等因素，建立一套科学的生态效益指标评价体系，用以评价公益林的生态效益和经济效益发挥程度;二是搭建生态补偿协商平台，以县级森林生态保护地区人民政府为协调、协商的主体机构，以其上级人民政府林业主管部门为业务指导机构，邀请受益地区人民政府及林业主管部门，广泛征求公益林权利人意见，根据生态效益指标评价结果进行充分协商，确定生态效益补偿标准;三是建立权益补偿标准评估体系，根据公益林的面积、生态效益补偿标准，当地社会经济发展状况，林业产业产值等因素，量化指标，综合评估公益林划定对当地经济发展、林农收益的限制程度，从而确定补偿标准;四是统筹开展综合补偿，应统筹开展、综合运用生态补偿和权益补偿，形成互相配合、互为补充的关系，在合理的基础上极大提升补偿标准，充分保障非国有公益林经营者的权益。

（作者单位：455000河南省安阳市退耕还林工程和生态公益林保护工作站）