改革中的向上避责现象透视

邓大才

为什么有的改革会出现层层避责现象;上级明知下级盘算，为何还要接盘？学者邓大才在《理论探讨》进行了分析。

在 中国，地方实施某项改革具有政治风险，也获得政治收益。风险偏好的改革者也会利用程序、规则和机制分散风险、转嫁责任，以追求政治收益最大化，风险、责任最小化。中国地方改革中，不仅有上级向下级转移责任的现象，也存在下级向上级逐层转嫁责任。本文以县级政府为例进行探讨。（编者注：本文主要讨论的是极少涉及多头部门、全局工作的，由某局能组织实施的单项工作的改革。）

逐级研究的过程，也是下级避责的过程

首先是改革方案撰写。不论何人提出具体改革动议后，改革方案最后均由业务主管部门及其业务股室撰写。接受任务后，他们就会外出考察学习，同时在本地进行调查研究，征求不同人士看法建议，然后撰写方案。方案形成后，经分管副局长研究、修改报送，局长认为合适，就召开局党组会或办公会研究，在局层面形成改革方案。

其次是分管领导专题研究，这是第一次向上转嫁责任。分管副县长召开专题会议讨论改革方案。参与者包括主管局的局长、副局长，以及相关业务股室、相关部门的分管领导、乡镇干部代表，甚至还有企业和村庄的代表。在副县长主持下完善方案。之后会再次征求意见。

业务局将方案报给分管副县长就完成了改革责任的第一次转嫁，即主要责任从局长转嫁到了副县长。副县长愿意承担责任，就可以专项领导小组、或批示以该局文件的名义实施，如不愿，也会将县长拉入责任链条。

于是，分管副县长向县长汇报，请求将专项改革转为县政府的改革工作。如果县长不同意，则改革方案到此为止。如果县长认为改革工作重要，就召开政府常务会研究决定。会上领导和部门进一步讨论方案，县长也会将自己的意见和要求融入方案中。

如果县长愿意承担改革责任，方案就可以县政府名义下发和实施，由分管副县长落实。这样责任就在县长和副县长之间分担，同时参加政府常务会的相关副县长也承担连带责任。随着政府常务会议的召开，副县长成功将改革的责任向上转嫁给县长，同时扩大到政府常务会相关人员。如果县长不愿意承担主要责任，则会向县委书记汇报。

县长向县委书记汇报专项改革后，如果书记不同意纳入县委中心工作，责任转嫁就此结束。如果县委书记同意，则有两种选择：一是以深改小组的名义推动改革;二是以县委常委会的名义推动改革。深改组会议上，与改革相关的常委、县长、副县长及相关部门发表意见，县委书记将自己的改革建议和要求融入改革方案，并以小组名义实施改革。如此，县委书记、县长和分管副县长共同担责，同时参与深改小组的常委、其他副县长也承担一定的连带责任，当然县委书记的责任更大。

县委书记还可以召开县委常委会研究改革。如此推动工作的力度最大，压力最大。所有常委都参加会议并表态，都会有一定的连带责任，改革责任进一步分散。

上级为何仍要接盘？

其实，在每一个决策点，如局长、副县长、县长等都可以直接拍板决定在本层级实施改革。他们的避责，导致权力结构、责任结构的改变以及改革利益的重新分配。如果改革成功，下位决策者必须与上位决策者以及相关责任主体分享改革收益。下位决策者在避责的同时也会释放部分控制權，甚至会将改革主导权拱手相让，他们可能从改革的主导者变成执行者、边缘者。尽管如此，他们仍选择向上避责，主要有如下四个方面的原因：

不愿承担主要责任。虽然工作改革成功，首倡者、操盘手的政治收益更大，会得到更多表扬或重用。但其风险大，责任也更大。于是，下位决策者理性选择，将责任向上转嫁，在保障安全的基础上追求政治收益最大化，责任最小化。

希望高位者推动顺利改革。如果县委书记介入，这项工作会减少许多掣肘，改革推动力会更大，改革成功的可能性更大。

让更多的官员或部门成为改革相关者，有助于减少改革阻力，形成合力。

向上避责的收益耗散有限。下位决策者可以利用自己实施改革的机会，收回释放的权力，最小化改革收益耗散。在这样的情况下，向上避责可能“百益而无一害”。

那么，既然上位决策者已知道下级的盘算以及自己将承担的责任，为什么还要承接呢？首先是改革创新发展的政绩需要。如果下级的工作能为全国、全省或全系统提供可推广的方案，这也是为上位决策者创造了新的政绩。

其次是责任控制、调整、共担机制。部分上位决策者自认为对改革能有效控制，即使改革失败了，也可以通过调整责任机制让某些“替罪羊”承担责任。

此外，上位决策者同意接盘改革方案，还试图借此调动下级、相关者改革和工作的积极性。

从表面上看，逐层反向避责是下位决策者向上位决策者转嫁责任，实质上还是下位决策者向上位决策者寻找权力庇护的过程。所以，逐层反向避责的实质，是责任转嫁与权力庇护双向互动的过程。

在中国我们经常可以看到这种情况，各种工作中，下位决策者总是希望或者期待上位决策者参与，即使召开一个会议也希望领导参加。这主要有两种考虑：一是可以转嫁责任，同时转让利益，释放权力;二是可以利用上位决策者的权力推动改革，如果改革失败，还可以受其权力庇护。可见，逐层向上避责的基本逻辑依然是集权体制的权力逻辑。

逐层向上避责如果能够成功，就可以使改革高位实施，顺利推进，还可以与相关利益者达成共识、形成改革合力，但其也存在局限。在这个链条中，如果一个环节的领导不愿意承接下级转嫁的责任，改革就难以高位推进。另外，这一链条也可能扼杀很多的改革机会。

如果要让下位决策者有改革激励，就必须合理划分权责，避免权力超载或者责任超载，建立起权责对等、激励相容的权力、责任体系，调动各级决策者的改革创新积极性。（作者为华中师范大学教授）