准确理解监督谈话

谭霖雨

《监察法》第19条规定：“监察机关对可能发生职务违法行为的监察对象，按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况”。主流观点认为，该条文是监察谈话监督功能的体现，是监督谈话的法规范依据。为理解监督谈话，笔者将从条文难点的理解以及实践中两种监督谈话类型教育提醒、谈话函询入手分析。

1.“可能发生职务违法行为”的理解

《监察法》第19条规定：“对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况”。对于该条款中“可能发生职务违法行为”，理论界有观点认为：“应当以相关问题线索作为行使谈话的基础”[1]。上述观点源于官方对《监察法》第19条的解释：“（谈话的）要件是其可能发生职务违法，这主要是指监察对象有相关问题线索，或者有职务违法方面的苗頭性、倾向性问题等”[2]。对于理论界的上述观点，笔者持商榷态度。理由有二：一是如果要求谈话以问题线索为基础，则官方解释区分“有相关问题线索”和“苗头性、倾向性问题”显得多余;二是实践中对于苗头性、倾向性问题的教育提醒则于法无据[3]。笔者认为，“苗头性、倾向性问题”和“有相关问题线索反映”是一种程度上的递进关系。一是，“从审理的大量案件中可以抽象出这样一个结论：破‘法无不从破‘纪开始，且发展的轨迹往往都是一样的：先从出现违纪苗头到逐步越过纪律底线，之后又从一般违纪发展到严重违纪，最后引起质变，演变为涉嫌违法犯罪”[4]，针对有关问题线索的反映的谈话，可能导致问题线索转入初步核实的结果[5]，可见其问题性质与一般违纪接近，应与“苗头性、倾向性问题”相区分。二是，《规则》规定谈话函询材料应当计入廉政档案，但教育提醒却未作此要求。可见前者严于后者。

2.谈话函询

谈话函询是监察机关对监督中发现监察对象存在一般性问题的线索，或者收到反映监察对象一般性问题的线索时，可以采取的线索处置方式。监察谈话并未被《监察法》明确规定，系监察谈话的实践类型，其法律依据是《监察法》第19条，《规则》对谈话函询也有规定。监察机关日常监督的目的是发现问题，尽早尽快解决。“监察对象有相关问题线索反映”[6]虽未明确监察机关在日常监督中主动发现的问题线索，但应是其应有之义。

监察机关处置问题线索有予以了结、暂存待查、谈话函询、初步核实四种，暂存待查是问题虽具一定可查性，但时机、条件等不成熟或者存在涉案人一时难以找到等情形，暂不具备初步核实条件而存放备查;予以了结是线索反映问题失实或者没有可能开展核查工作，包括虽有职务违法事实但情节轻微不需要追究法律责任，已建议有关单位恰当处理，被反映人已去世等[7]。初步核实则是监察机关对受理和发现的反映监察对象涉嫌违法犯罪问题线索的处理方式[8]。“如果反映的问题属于一般性问题，通常进行谈话函询”[9]。对于什么是一般性问题，笔者认为结合上述对4种问题线索处置方式的描述，谈话函询所针对的一般性问题，是指所反映的问题在两可之间，既有导向职务违法犯罪，也有导向其反面。

谈话函询包括谈话、函询两种形式。二者有相同之处，也有不同之处。二者的相同点有：一是性质相同，都是监察一般性问题线索的处置方式;二是法律依据相同，都是《监察法》第19条;三是后续处理相同，参照《规则》，对谈话函询结果都可以做予以了结、谈话处置、初步核实，对诬告陷害者都要追究责任。四是在实践中的审批程序都实行分类分级审批。二者的不同点有：一是形式不同，谈话是以面对面问答的方式进行，函询是以书面方式不同;二是执行程序不同，这也是由其形式不同决定的。参照《规则》，谈话由纪检监察机关相关负责人或者承办部门负责人进行，可以由被谈话人所在党委（党组）、纪委监委（纪检监察组、纪检监察工委）有关负责人陪同;也可以委托被谈话人所在单位党委（党组）主要负责人进行。谈话应当在具备安全保障条件的场所内进行。纪检监察机关谈话的，应当制作谈话笔录，谈话后可以视情况由被谈话人写出书面说明。函询通过监察机关办公厅（室）名义发函给被反映人，抄送同级党委（党组）和派驻纪检监察组主要负责人。被函询人收到函件后有15个工作日的时间书写说明材料。说明材料写好后由所在党委（党组）负责人签署意见后函复监察机关。被函询人是党委（党组）主要负责人或者说明材料涉及党委（党组）主要负责人的，不须签署意见，直接函复监察机关[10]。

谈话函询的后果。《监察法》对此没有规定，参考《规则》第30条，对于经谈话函询发现反映不实，或者没有证据证明存在问题的，监察机关应当予以采信了结，并向被函询人发函反馈。此处虽然没有规定监察机关是否协助被谈话人对被反映的问题予以澄清，但谈话函询“已经给监察对象的名誉、工作造成了一定的影响，所以应当在被监察对象所在单位进行一定范围的了结澄清说明”[11]。对于问题轻微，不需要追究法律责任的，采取谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉等方式处理。反映问题比较具体，但被反映人予以否认且否认理由不充分具体的，或者说明存在明显问题的，一般应当再次谈话或者函询;发现其涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题需要追究纪律和法律责任的，予以初步核实。

谈话函询的后续。监察机关可以对谈话函询的说明情况进行抽查核实。谈话函询材料将被存入被谈话人廉政档案。

3.教育提醒谈话

教育提醒谈话是监察机关在日常监督中发现监察对象存在苗头性、倾向性问题的处理方式。教育提醒谈话并未被《监察法》明确规定，系监察谈话的实践类型，《规则》对教育提醒谈话也有类似规定。

有观点将监察谈话划分为提醒型监察谈话、调查型监察谈话、处置型监察谈话。认为提醒型监察谈话是“对个案轻微问题线索予以事前型规制”，“是指监察机关针对有证据证明可能发生职务违法行为但情节较轻的监察对象展开的，以批评教育、责令检查或者予以诫勉为主要目的的监察谈话”[12]。该观点的目的在于通过“有证据证明”来对苗头性、倾向性问题予以限定，使之明确、客观、可操作，以此防止监察谈话权的滥用。对其限定监察谈话权的目的，笔者是肯定的。但该观点是对苗头性、倾向性问题不正确限缩，是对教育提醒谈话的误解。教育提醒谈话体现的是“监督常在、震慑常在”[13]，是有则改之，无则加勉。

综上，准确把握监督谈话，要准确把握“苗头性、倾向性”问题与一般性问题之间的递进关系;要准确把握教育提醒谈话与谈话函询之间的递进关系。

参考文献：

[1]同上①.

[2]中纪委、国家监委法规室，《中华人民共和国监察法》释义，方正出版社，2018，126.

[3]可参见《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第7条，虽然该规定属于党内规范，但由于纪检监察合署办公，其规定对监察实践有实际指导意义。

[4]中纪委案件审理室，准确理解和把握监督执纪“四种形态”[J]，中国纪检监察，2015（24），26-29.

[5]同上②，127.

[6]中纪委、国家监委法规室，《中华人民共和国监察法》释义，方正出版社，2018，126。

[7]中纪委、国家监委法规室，《中华人民共和国监察法》释义，方正出版社，2018，181。

[8]中纪委、国家监委法规室，《中华人民共和国监察法》释义，方正出版社，2018，183。

[9]中纪委、国家监委法规室，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》释义，方正出版社，2018，98。

[10]参见《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第29条。

[11]金成波、张航，国家监察法视阈下谈话制度的运用与完善[J]，长白学刊，2020（02）28-35.，

[12]曾哲、丁俊文，基于法定职权的监察谈话：政治属性与法治路径[J]，时代法学，2019，17（6），10-19.

[13] 把改革的制度优势转化为治理效能[]J，中国纪检监察，2019（02），29-30.