我国水利政策变迁动力研究

李金霞

摘  要：我国水利政策从新中国成立以来经历了4个阶段：政策的起始阶段、政策的高原阶段、政策的调整与变迁阶段、政策的新格局阶段，也相应的呈现出了变迁的过程和规律。本文借助金登的多源流理论对水利政策的变迁动力进行了探索研究，研究可以发现水利政策变迁过程中有着自己的独特形式，并没有像金登说的“三源流是相互独立的”，而是相互影响。

关键词：多源流理论;中国水利政策;政策变迁动力;政策发展阶段

一、问题的提出

从新中国成立之初，为了抗击三年的旱情就出台了相关的水利政策，这时期的水利政策主要是以领导人的指示为主，这为我国第一个五年计划大兴水利打下了良好的基础;从建国到21世纪初期，这一阶段我们的水利政策主要是鼓励对水之源的开发利用，因为水利是农业的基础，而农业又是国民经济的基础，对于我们一个农业大国来水利的重要性是毋庸置疑的。确实水利的开发利用为我国的经济发展立下了汗马功劳，但是也带来了环境的污染，水土的流失，河流生态系统的失衡，以及可用水之源的枯竭等等问题，这都是过去粗放型开发的结果。之道第十个五年计划以后，中央决定改变经济的发展模式，由过去的粗放型改为靠科学技术和人力资源拉动型，走的是人与自然和谐相处的道路，此时我们的水利政策才在宏观政策的影响下参合了保护的成分。到了党的十八大，我们的经济发展模式又有了相应的调整和变化，提倡以创新来拉动经济的增长，此时我们的水利政策进入了新的局面，由此看来我们的水利政策的出台一直守着我国宏观政策的影响，特别是宏观的经济政策。在接下来我们的社会进入了大数据时代，人工智能与云计算的时代，他们有着精确地计算功能和预测功能，这势必会改变或者增加我国的各种政策之窗的打开的作用力因素，过去我们的水利政策主要是受到宏观的经济政策的影响，政治之窗的打开成为水利政策之窗打开最主要的动力因素，想要预测将来必须知晓水利政策的来龙去脉以及变迁额规律。那么从建国以来我们的水利政策变迁的具体的动力机制是怎么的呢？他的推动因素又有哪些？对将来的水利政策有什么样的启发作用？是否和金登的三源流理论关于政策变迁的情况一样？这些将构成了本文章的研究问题。

二、政策的發起阶段（1950年—1978年）

（一）政治之窗的打开

由于水利工程对于一个国家的发展和建设来说是十分的重要的，且我们领导人在新中国成立的时候就意到了这点，再加上之前的战乱时期给我国的水利基础设施造成了极大的迫害，以及建国初期的头两年就遇到了巨大的旱情。在第一个五年计划的时期党中央就倡导各地区因地制宜的修建小型水利，水土保持，抓好防旱抗旱工作等等，这种政治上的积极性为我国的水利管理和规划以及相应的政策出台打开了机遇之窗。

（二）问题之窗的打开和政策企业家的活跃

问题之窗的打开问题源流发生了变化，诸如受到广泛关注的指标发生了变化，出现了惹人注目的焦点事件或者外部事件，现有运动项目的负面反馈等等。早在建国初期的三年间和1960年的大旱情，以及为了国民经济恢复，抗旱防旱的各种水利事业的兴起，进而促进了水利基础设施建设。政策企业家在大的政治环境和趋势的面前也表现得很积极，但是此时主要的政策企业家就是我们国家当时的最高领导人毛浙东。为了抗旱毛主席在1950年提出了“著泄兼筹”的思想;其在1951年指出：“一定把淮河修好”的思想，这为其它水利管制建设起到了极大多得推动作用。

（三）政策形成

在宏观政治环境的驱使下，日益严重的问题被重视以及反复出现的情形和政策企业家积极的推动下，我国第一阶段出台了关于水利的政策，比如1952年12月19日出台了《关于发动群众继续开展防旱抗旱和水土保持工作的指示》 ，这项政策旨在集中各地的河流优势，开展旱情政治和水土保护工作;1953年水利部发布了《关于发动群众性河流建设的通知》，旨在鼓励各个地区因地制宜的建设小型水利;1959年中共中央发布了《关于今冬明春继续开展大规模修水利和施肥运动的指示》，这促使我国河流额管理和开发利用达到了高潮。

我国第一阶段关于河流政策出台的过程中，政治源流和问题源流是相辅相成的，政策企业家在这过程中有积极的促进作用，三者也是相互关联的，并没有像金登所说的三者是独立运行的。在分析我国早期河流政策形成的过程中，政治可以直接作用于政策的形成，或者说在三者中政治的影响权数比重是最大的，至少在建国初期是这样的。首先是源于抗旱的问题和国情趋势所需，问题之窗和政治之窗机会是同时打开的，再加上政策企业家积极的推动作用，相应的水利政策就得以出台。

三、政策的高原阶段（1978年—1999年）

此阶段是我国改革开放和把工作重心放在经济建设上了的时期，这一时期的水利政策的出台不仅仅得力于问题之窗和政治之窗的打开，政策企业家积极的推动，同时也是也是经济高速多得发展倒闭水利建设的结果。

（一）宏观政治的趋势

由于我们国家经历了很曲折的一段道路才走向了改革开放和经济建设为中心的大道上，此时期的重心是把一切工作做好以支持经济建设，然而不管是水利基础设施还是其他方面的民生基础都是十分的落后，同时水利是农业的基础，是国民经济基础设施，是国家发展的依托，这个是任何一个起步发展的国家都会意识到的大问题，于是党中央提出了大力发开水资源，防止水患，支持国民经济发展和建设的号召，这不光是经济建设驱动需求，同时也是我国当时宏观的政治趋势。

（二）问题源流方面的实践

问题不光有正面问题源流，还有负面问题源流，这都是能打开政策之窗的因素。大力开发水力资源，为达到支持经济建设的宏观目标，于是这一阶段修建了农田水利建设、城乡供水建设、水电开发、水土保持建设以及防洪堤建设等水利基础设施。总体来说，这期间对水利基础设施的建设达到了一定的小高潮，主要是得力于建国初期的经验和政策上的支持以及经济的发展。同时，我国在水资源利用与保护科技支撑方面也做了大量工作，特别是在改革开放思想的指引下，解放了思想，拓展了学术研究领域，出现欣欣向荣的局面。

（三）政策企業家的活跃实践

1980年邓小平视察了葛洲坝水利枢纽工程建设的基本情况，以及长江三峡，为三峡工程写下重要一页;1982年其在听取国家计委关于修建三峡工程汇报时表示：“看准了就下定决心，不要动摇”，这对其它水利基础设施的建设起到了很大的鼓励作用;20世纪90年代江泽民多次亲监水利建设和防汛抗洪一线;江泽民1991年在大范围水利调研指出：水利是农业基础，是国民经济基础设施，并在1998年提出水利建设应遵循“加强水利建设，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则”。无疑政策企业家的积极活动，对政策走进政府议程有着极大的推动作用。

这个阶段和第一阶段的政策形成有些相似，都是在宏观的政策与政治至上而下的支持下，通过政策企业家的推动而政策相继出台，但是这里不同的是，经济基础不断的提高的过程中倒闭上层去不断的指引激发水利政策制定的，当然三流源也是相互关联的，而不是独立运行的。其动力逻辑可以理解为：经济不断的发展要求决定顶层政治的方向—顶层政治方向指引政策走向—政策指导实践的发展—实践问题再反过来顺应宏观经济形势—政策企业家把顶层宏观联系实际建议—三条源流汇集，政策之窗打开，政策随之走向议程。

四、政策的调整与变迁阶段（2000年—2012年）

（一）问题的爆发和政策实施

改革开放以来，20多年的水利粗放型的开发利用，以及政策的鼓励，有了可观的成就，由于缺乏有效客观科学的管理暴露出了不少的问题。同时1998年的长江和嫩江、松花江的特大洪水，让政治高层意思到无限制的开发利用水资源是不可取的，必须转变水利治理的方向。金登认为现有的事件运行的负面反馈是问题之窗打开的重要因素之一。针对上面的问题国家相应的出台了各种政策，以保证水利治理规划的方式和指导思想的转变。如：2000年国家出台了《水土保持规划编制暂行规定》，2001年颁布了关于印发经济发达地区农村水利现代化工作指导意见的通知等等。这些政策是在宏观政治思想的指引下以解决问题为目标而提出的。

（二）政策企业家的活动

此阶段的政策企业家的活动也是考察和做出重要指示为主而推动水利政策的出台。这一阶段初期的政策之窗的打开，是由于问题源流这一因素发挥了很大的作用，之前的水利建设出现了很多后遗症，使得问题的负面反馈成为了机会之窗打开的重要因素，但是归根到底还是宏观政治思想的指引，才有一系列的调整的水利政策出台。这阶段水利政策变迁的逻辑是：问题源流使得政策之窗打开—政策企业家在宏观思想的指导下抓住机会之窗—三源流汇集—政策被提上日程而出台。

五、新格局的形成（2013年至今）

（一）宏观政策与政治形势的转变

党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局，首次把美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标，把水利放在生态文明建设的突出位置。可以说，从此以后的所有水工程规划、建设和管理都要考虑生态的约束作用和保护需求，由前一阶段的综合治理和开发利用进入以保护水生态、建设生态文明为目标的水资源保护为主的阶段，在宏观政策与政治的指引之下也为政策的机会之窗的打开起到了极大的推动作用。

（二）问题的突显和政策企业家的活动

在新的政策和政治转变中，也出现了不少的水利环境问题，这对政策之窗的打开也起到了促进作用。比如：2012年广西龙江河镉污染事件等，这是和宏观的政策交织在一起的，所以机会之窗的打开是政治源流和问题源流双管齐下的作用。政策企业家的活动也和前一阶段相差无几，主要集中在领导人的巡查和重要讲话、指示等。

（三）源流的整合以及具体政策的出台

在前期宏观政策和政治的大趋势下，问题之窗和政治之窗同时打开，以及在政策企业家的积极推动之下，三源流汇集，相应的水利政策出台。2014年，水利大事记再次挥毫泼墨。习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，精辟阐述治水兴水重大意义，明确提出”节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针。2016年，《关于全面推行河长制的意见》 审议通过，掀起了加快构建现代水治理体制机制的新热潮。作为农业生产发展、农村生态宜居、农民生活富裕的基本条件和重要支撑，水利改革发展成为实施乡村振兴战略的新动能等等。

六、总结与展望

通过以上水利政策4个阶段的分析，可以知晓在中国特别的环境下，水利政策的调整和更替有着自己的特性，不同于金登所说的那样“三条源流相互独立，有着自己的动态性和运行的规律，当三条源流汇集时，那么相应的政策就很有可能进入议程而得到出台”，而是三源流相互联系，相互影响。国家宏观的政策和政治思想在4个阶段以来都影响着水利政策的大方向，问题源流有时是负面的，有时是正面的，负面的反馈有利于政策的调整，正面的问题有着促进的作用;往往在这个过程中，问题之窗和政治之窗会同时打开，这对政策之窗的打开有着双管齐下的作用;政策企业家在我们国家中主要是指国家的主要领导人，其视察和重要讲话、指示等积极的活动，对三源流的聚集和政策的出台有着极大的推动作用。

参考文献

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