科技体制深改背景下提高政府科技资源配置效率的对策

摘 要：针对政府科技资源治理过程中存在中央与地方科技事权交叉重叠、核心层价值理念没有真正实现从“管理”到“社会治理”的转变、政府投资科技项目治理体系不完善等问题，提出通过各层级政府协同治理统筹优化政府科技资源，构建完善的多主体协同治理体系，有效发挥市场作用和实现从科技项目的有效管理到科技项目治理的转变等建议。

关键词：科技治理体系 政府科技资源 科技项目管理 科技创新治理

随着科技创新开放性和复杂性的大大增加，创新活动的组织模式日渐演变成多部门、跨学科、跨地区（国家）共同参与、合作研发的协同创新模式。为更好适应这种趋势变化，最大限度优化科技创新环境，党的十八大以来科技体制改革持续深化，不但对科学技术的机构设置和职责范围进行了调整，而且加快了政府职能转变，坚持把市场经济规律和科学技术发展规律有机结合起来，着力推进国家创新治理体系现代化建设并取得一定成效。要使科技创新在实体经济发展中的贡献份额持续提高，后期还需要进一步明确地方政府科技事权，不断减少政府创新管理职能的交叉重复，更多引入市场化手段和方法提高各级政府科技资源的配置效率，促进科技与经济的深度融合发展。

一、深化科技体制改革的关键是从科技管理转变为创新治理

（一）科技治理是要处理好政府、市场和社会的关系

全球治理委员会（1995）对治理的定义是：各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式之和，它是使相互冲突利益得以调解，并采取联合行动的持续过程。治理强调的是多元主体的正和博弈，是一种开放的管理过程，科技治理就是用“治理”理念和方法对公共科学技术事务进行管理。Irwin（2006）认为，科技治理是政府、科学团体与公众之间合理定位和合作。Phil和Jason（2014）认为，科技治理是公众、政策和实践三者的有机结合，既要注重系统和网络建设，又要强调公众参与。张明喜（2016）认为，现代化的创新治理关键在于正确处理好政府、市场、社会三者的关系，激发市场配置创新资源的内在动力。张仁开（2016）认为，多中心、多层级、多主体参与是科技创新治理的基本特征，政府主要沿着市场起作用的方向发力。

（二）科技治理涉及各级政府科技事权的划分

张明喜（2016）认为，创新治理意味着要划分出各主体间清晰的“治理空间”，界定中央科技事权和地方科技事权。张义芳（2017）认为，在推进科技治理体系过程中不可避免地遇到科技创新系统的多层次治理结构，以及内部不同行政主体之间的协商、互助与博弈，国家科技管理体系在由传统的分部门线性管理向高层次、具有高协调性的协同创新治理体系转变过程中，只有赋予不同层级政府解决科技治理问题的事权，才能制定出灵活政策来应对治理中的特殊性。聂常虹，冀朝旭（2017）认为我国政府在科技事权与支出责任划分方面存在中央科技事权分散化，中央与地方以及同级政府部门科技事权与支出存在一定责任叠交重复，地方科技事权没有体现地方特色等问题。国际经验也表明，在科技创新治理体系建设过程中，政府间科技事权交叉是一个比较突出的问题，创新治理意味着更好地发挥各级政府作用。

（三）地方政府在科技创新治理体系中作用重大

黄燕（2001）认为，新的国际分工是以地方竞争力为条件，各具特色的地方创新系统是地区经济竞争力的主要源泉，地方政府在创新系统中发挥着十分重要的作用。Hagendijk和Irwin（2006）提出，科技治理与供需有密切关系。陈喜乐和朱本用（2016））认为区域市场需求存在差异，需求的异质性对地区科技发展方向和治理机制具有重要影响。刘钒，吴晓烨（2018）认为，近年兴起的朴素式创新具有区域与社群属性，提倡的是利用本地资源、立足地方、全民参与和反哺本地经济的创新生态，这种创新范式的发展对地方政府服务体系的完善形成倒逼机制。王彦伟（2015）认为科技项目治理是科技治理的重要手段。可见，由于各地科技资源、经济结构、基础设施以及对外开放程度等治理依据存在差异，地方政府应遵循科技资源市场化配置机理，加强区域创新资源有效供给能力，才能促进区域内高新企业集群发展，进而吸引区域外优质科技资源的流入。

二、我国推进科技治理体系建设采取的相关举措和取得的成效

（一）加强科技治理体系的顶层设计，健全宏观科技管理决策机制

通过国务院机构调整和重新组建科学技术部等举措，把分散在不同政府部门的政策性权力资源得到最大限度整合，有效解决了科技管理部门职责交叉问题，优化了科技体制的顶层设计、科技资源的系统谋划和前瞻性布局配置。通过明确和强化科学技术部的职责，组建国家科技咨询委员会和建立国家重大科技决策咨询制度，推动政府科技宏观管理决策方式从封闭式向由科学团体和社会公众协助参与的开放式决策转变，着力提升政府决策的科学化和民主化，实现中央政府的职能从创新管理向分层决策的“创新治理”转变。

（二）强化地方政府的主体责任，推进基层科技服务体系建设

从顶层做出深化科技体制改革全面部署之后，为了有效发挥科技政策宏观导向和激励作用，中央政府进一步明确提出地方政府是区域创新系统的主导和主体。地方在行动的总体方向与中央保持一致前提下，须结合區域科技发展需要，通过完善各层级科技服务体系建设，建立与之匹配的科技资源配置机制，和中央政府形成上下联动共同完成创新驱动发展战略。各省市县充分吸纳国家全面深化科技体制改革的部署和要求，对科技管理部门的职能配置、内设机构和人员编制进行了调整，进一步理顺各层级科技资源配置和管理体制，不断强化地方政府主体责任意识，并结合区域实际以问题为导向，深入科研一线开展大调研大讨论，着力发现和解决科技治理体系建设中存在的问题，以补齐科技行政管理体制不完善等突出短板为主攻方向，加强了基层科技服务体系建设。

（三）加强科技政策法规的建设，通过市场机制推进成果转化

各级政府通过制定和完善一系列政策法规，不断规范各主体之间的科技关系，从宏观、中观和微观三个层面分解创新治理中的管理决策责任，推动大学、科研机构和企业创新治理体系的建设，让创新链中的主体共同参与到科技创新体系建设中来，共同促进科技政策、产业政策和财政政策的融合。2015年以来，国家不但修订《促进科技成果转化法》，而且围绕技成果的所有权改革和政府的简政放权相应出台了一系列政策落实文件，从法律和制度层面完善科技成果转移转化的机制平台，并坚持市场导向和利益内化的原则，不断优化科技创新管理职能，通过“权利清单”制度和实施“市场准入负面清单”制度推动科技部门职能从研发管理向创新服务转变，不断消除科学技术与商业企业之间的制度性距离。

三、政府科技资源在治理过程中存在的问题

（一）中央和地方政府没有完全形成有效错位

中央专门制定出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，通过优化改革顶层设计为中央与地方明确科技事权与支出责任提供政策依据。但是在实际工作中还是存在以下问题。

一是对科技事权的确定方式不科学。不同层次不同部门之间的决策、执行、监督缺乏有效衔接，部门化管理的特征并没有彻底改变，“中央—地方”政府的角色定位和科技事务对接中还不能完全按照“中央负责国家层面科技创新工作，中央财政扶持涉及国家发展战略的创新活动，保障央属创新主体科研经费;省负责全省层面科技创新工作，省级财政负责对涉及全省经济社会发展全局的创新活动，保障省属创新主体科研经费”的战略定位，规范中央和地方政府科技事权，中央与地方科技事权交叉重叠现象依旧存在，没有真正建立起中央、省、市、县四级科技事权和支出责任的多层级治理体系，而各级政府的“越位”与“缺位”导致财政科技投入中政府和市场边界的模糊。

二是“国家创新体系”和“区域创新体系”之间长期存在的不融通和不衔接的堵点还没有彻底打通。受传统行政区域思维影响，地方政府在编制区域创新网络的过程中没有将辖区内中央部署科研实力雄厚的高等院校、国家级科学研究机构和军工企业作为核心主体纳入到总体布局中，这些有影响有实力的知名高校、科研机构和军工企业的创新资源与区域内其他创新主体交互作用发挥的还不够;地方政府没有真正建立起以需求为导向的科技资源供给机制，没有将区域外创新要素作为有效资源纳入到总体布局中，创新网络中阻碍创新要素跨区域、跨单位和跨行业自由流动的体制机制障碍依旧存在;以民主协商和契约式为主的创新治理体系尚未建立起来，国家创新体系和区域创新体系的梯次联动机制不完善。

（二）核心价值理念和治理能力还没有得到有效提升

科技治理体系下要求政府由原来的封闭单向管理向开放协同治理转变，但是从目前的实际情况开看，政府的核心层价值理念还没有真正实现从“管理”到“社会治理”的转变，具体表现在以下三个方面

一是创新政策的范式还没有发生根本改变。没有把科技治理的重点放在科技体制的改革上，而是放在增加财政投入上;科技投入主要还是集中在创新平台建设、高新产业集聚、创新人才引育和科技金融支持等方面，通过不断构筑、完善区域综合创新体系建设，聚集高端资源要素激励技术知识生产的供给导向政策;对创新需求关注不够，缺乏有效引导国内消费者领先购买创新产品愿望和能力的相关措施。

二是创新政策还没有完全从大学和科研机构转向企业、社会组织、科学共同体和社会公众等对创新有影响的其它主体，对大学和科研机构的管理焦点也没有真正从科技研发部门内部，转移到科学发明和技术发现向成果商业化应用中的薄弱环节，更没有从创新生态和培育更具竞争力的创新生态系统的角度着手，推动利益相关者的互动和各行为主体治理体系改善，从而达到多行动主体的协同治理。

三是政府部门政策性权力资源的配置模式没有发生根本改变。各级政府仍旧沿用计划管理和政策管理为主的行政手段管理科技创新对象，通过竞争性或定向委托方式将科技资源以项目的形式配置给行政管辖区内大学和科研机构，并以争取更高级别政府管理部门的科研项目和发表高水平论文作为研究成果进行绩效考核;没有真正把企业纳入到项目管理体系中，以创新绩效为核心的综合评价体系尚未真正建立起来，社会科技资源的利用和开发不足，政府、市场和社会的互动与融合还不够，在纠正市场失灵方面政府的作用没有充分发挥出来。

（三）政府投资科技项目治理体系不完善

这一轮科技体制改革中把分散在不同政府部门的科技项目进行了有效整合，并且按照研究类别进行分类实施。但是实施效果还不十分理想，其主要原因在于政府投资的科技项目在评审、执行和成果管理过程中，还没有真正形成以项目为核心的政府科技项目主管部门、项目研究团队、项目承担单位、项目评荐专家、研究成果使用方和项目验收专家等多方主体的有效联动。以课题负责人为主的“项目管理”传统管理模式没有根本改变，项目依托单位大多还是通过奖励的手段来激励科研人员申报项目和成果推广的，在项目研究和成果推广中缺乏有效的组织保障，由项目负责人或少数课题组成员孤军奋战的情况依旧比较普遍，研究成果学术化、项目结项后对于研究成果的知识凝炼和扩散不够、研究成果转化应用率低的问题并没得到有效解决。政府主管部门对科技项目主要是通过制度对承担项目工作的负责人和研究结果进行管理，而没有形成阶段论证和绩效评价相结合的持续动态治理。对科技项目立项中涉及的众多利益相关方的监督和管理也不够，项目研究团队之外的社会力量和组织在项目治理过程中未发挥出应有的作用。科技项目治理的相关法律法规还不是很健全，政府、市场和社会的在项目治理中的边界不够清晰，存在以行政管理代替科学管理的现象，遵循科学规律和科技人员特点的科技项目治理体系还没有真正建成，项目在科技治理体系中的工具属性没有有效发挥出来。虽然科技成果存量逐年增加，但与地方经济发展对科技创新的需求之间的矛盾却不断扩大。

四、提高政府科技资源配置效率的对策

（一）通过各层级政府协同治理统筹优化政府科技资源

新时代科技体制改革就是要正确处理政府和市场的关系，通过建设更好发挥各级政府作用、充分发挥市场作用的科技治理体系，不断健全国家创新体系，推动区域创新体系向社会网络化和地方特色化方向发展;加快促进各类创新资源共同参与治理的产学研用紧密结合创新利益共同体的形成，有效破解长期存在的产业链和创新链之间融合度不高的现实问题;利用较短时间实现新兴技术的突破创新，切实发挥科技创新在转变经济发展方式中的主引擎作用。随着科技体制改革的密集发力和“放管服”改革的不断推进，下一步重点将在提高政府科技治理合理化和高效化的指向下，进一步加强中央与地方以及政府各职能部门之间的工作交流互动，不断清晰各职能部门科技事权与支出责任划分，减并中央和地方政府各部门的共同事权，为确立地方科技事权打开空间。充分发挥各级政府在区域创新系统的主导作用，在行动的总体方向与中央保持一致前提下，依据当地的区域经济产业结构特点、居民对公共产品需求异质性、科技资源分布特征、地区基础设施建设和对外开放程度等实际情況，瞄准当地科技发展的关键领域和薄弱环节，遵循科技资源市场化配置机理，采取与中央和上级部门差异化、互补的行为模式，在整合各级政府科技资源形成创新合力同时，通过实施针对性的供给导向创新政策，有效发挥地方政府“精准支持”区域科技创新的主体作用，不断增强政府科技创新资源的有效供给能力。

（二）构建完善的多主体协同治理体系有效发挥市场作用

在明晰了中央和地方各级政府间纵向科技治理的权责之后，还要充分发挥高校、科研机构、企业以及科技服务机构等主体在科技治理中的作用。通过公私多元部门复合的协同管理，推动政府从科技管理到创新治理的转型，实现从“技术导向”分配管理向“市场导向”协调服务的角色转变;更好发挥政府在解决创新体系中市场失灵问题中的调节作用。围绕《促进科技成果转化法》等系列法律法规及配套政策实施后高校和科研机构科技成果转化效果依旧不佳这一现实问题，从科技成果的供给和需求出发深入查找市场在配置科技资源中失灵的环节，从源头分析造成科技资源配置非正常竞争，科技成果供需出现扭曲的深层原因;通过政府构建创新环境和科技网络治理体系建设，加快形成“市场主导、政府引导、社会广泛参与”的科技成果转化开发模式。逐步将由政府主导的产学研合作和“评奖导向”科研成果评价机制转变成“公司化管理”的市场转化模式，用商业化思维和市场化手段来填补高校科研机构研发成果与企业需求之间的空隙，不断激发技术市场活跃程度。通过建立领先市场需求导向的创新政策，培育本地消费者的创新性需求，把原来分离的创新研发主体粘合起来，让高校、科研机构、企业与投资人、各类科技服务机构等真正参与到创新生态系统治理中，通过源头治理不断破除各类创新主体之间和不同行政区域之间创新要素流动存在着体制障碍，共同打造一个可持续发展的闭环滚动创新生态链。

（三）实现从科技项目的有效管理到科技项目治理的转变

政府投资科技项目是目前政府科技管理的主要方式，是国家引领科技创新方向，为社会公众提供公共科技产品和公共科技服务的重要手段。政府投资科技项目的实施效果对于提升我国科技治理水平、促进创新型国家建设具有重要意义。政府投资的科技项目从项目规划设计、立项决策、实施过程、成果验收到成果扩散和转化等环节需要众多利益主体的参与，以及组织、管理、技术、资金、人才等多种资源要素投入。只有建立起有效的项目治理体系，明确各相关方在政府投资科技项目中的利益与权力配置，才能促使项目相关方之间通过资源组织机制进行相互监督和协作，为项目负责人有效整合社会科技资源扎实开展科学研究提供可靠的环境和组织保障。因此，政府科技项目主管部门需要建立起科学合理的项目评估指标体系和项目利益相关方的信用评价体系，通过“责任制”、道德和公众参与等多种途径，对科技项目研究中的不确定性和复杂性等问题进行多维度动态监督管理，才能有效保障科技项目研究过程中异质主体责任能够兑现，切实保障政府投资科技项目质量，不断优化社会公共资源配置。

参考文献：

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[2]陈喜乐，朱本用.近十年国外科技治理研究述评[J].科技进步与对策，2016（10）：148-153.

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[4]王晓辉.开放式创新模式下政府科技资源市场配置机制研究[J].大庆师范学院学报，2016（4）：9-13.

[5]丁荣贵，邹祖烨，刘兴智.政府投资科技项目治理中的關键问题及对策[J].中国软科学，2012（1）：90-99.

（王晓辉，嘉兴学院）经贸合作中国经贸导刊