“十四五”规划应把握的方向与重点

刘立峰

“自古不谋万世者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一域”。“明者因时而变，知者随事而制”。习近平总书记指出，“当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡”。“十四五”时期，我国处在大变局的小阶段中，社会结构、发展动能、比较优势、约束条件都不一样，必须准确识变、科学应变、主动求变，必须因势而谋，应势而动，顺势而为。

一、发展目标要符合高质量发展要求

从全国和各地区“十三五”规划完成进展情况看，总体符合规划预期，少量指标滞后任务要求。“十三五”规划前三年，无论是约束性指标还是预期性指标，完成率都比较高。2018年，7大主要目标和25 项量化指标有6项提前完成，15项进展良好，新增建设用地规模、单位GDP能源消耗降低和劣Ⅴ类水体比例三项指标完成规划目标的压力较大，只有服务业增加值比重和研发经费投入强度完不成任务。各地区的情况与全国有相似之处，大多数指标均能够完成任务，只有少量指标完成情况低于预期，像研发经费投入强度大多数地区均无法完成计划。另外，北方一些地区在“十三五”后期遇到经济增长急剧下滑的情况，导致目标无法完成。

根据规划完成情况以及新形势、新要求的变化，可以看出“十三五”规划指标设置存在缺陷。一是各地对刚性约束过强的经济增长类指标更加重视，在一定程度上限制了经济转型和质量提升指标的完成。二是经济社会结构调整的指标主要反映的是过程和表象，并不能表明发展质量的提升。如“服务业增加值比重”从“十一五”规划开始就一直作为重要结构性指标，但是，其上升既可能源自于服务业价格的提升，也可能是因为制造业的过快衰落和产业升级受挫。三是现有的创新驱动指标更多强调的是创新的数量，难以准确反映国家的真实创新能力。“科技进步贡献率”这一指标的测算主观因素影响较大，“互联网普及率”反映的是一项公共服务，与创新能力关系不密切。四是民生福祉指标存在缺陷且不够全面，难以反映新阶段人民群众对于美好生活的需要，例如缺乏反映住房质量、所享受的公共服务质量的改进指标。五是现有规划指标体系缺乏反映社会差距变化的定量指标，无法体现社会主要矛盾变化对发展提出的新要求。

“十四五”时期，应对发展目标及其指标体系进行比较大的调整与优化。要从以下几个方面体现新发展理念和高质量发展的要求，第一，转型升级取得成效，增加新经济占地区生产总值的比例、增量资本产出比、单位地区生产总值知识产权使用费收入等指标;第二，经济效率明显提升，增加万元地区生产总值用水量下降、每平方公里建设用地产出;第三，发展的稳定性增强，增加人均地区生产总值、政府负债率、社会保障和就业支出占地区生产总值比例等指标;第四，生态建设取得新突破，增加空气质量指数达到优良天数占比、地表水质达到或好于Ⅲ类比例、工业固体废物综合利用率等指标;第五，基础设施保障能力增强，增加水利工程设计供水能力、城乡居民天然气覆盖率、第五代移动通信网络城乡覆盖率等指标;第六，社会和谐度上升，增加城乡收入比、房价收入比、高中入学率、中等收入人群比例等指标。

二、提升全要素生产率是经济增长的关键

按照2018年世界银行12055美元的高收入国家标准，“十四五”期间，如果经济保持5%的年均增长率，到2023年左右，中国人均GDP可望达到这一标准之上。无论如何，“十四五”时期都是中国经济迈向高收入国家的冲刺阶段。但是，从要素保障的角度看，“十四五”时期决定经济增长的变量提升空间和潜力却越来越小。

人口红利逐步减少甚至消失。农民工进城是中国城镇化和工业化的基础动力。到目前为止，农民能够进城的基本都进城了，靠从农业、农村向工业和城市转移人口以提升生产率的空间已经不大。我国劳动年龄人口已经持续多年下降。2011年末，全国劳动年龄人口（16—69岁）为9.4亿人，2019年末劳动年龄人口降低为8.96亿人，持续减少了4400万人。2018年，全国就业人员77586万人，相比2017年末的77640万人有所下降，这是1961年以来的首次下降。2017年，全年出生人口1723万人，2018年1523万人，2019年1465万人，是改革以来的最低水平。劳动年龄人口、就业人口、出生人口下降，意味着市场供给的劳动力减少，劳动力成本会继续快速提升，这将削弱产业的国际竞争力。

投资效率下降成为不争事实。边际效率递减是经济的规律，目前，我国增加投资虽然仍有空间，但其效率却远不如之前。从增量资本产出率看，即每单位产出所需的资本投资额从2007—2011年的3.37升至2012—2019年的5.92。这表明，生产同样的每单位产出的资本投资明显增加了。资金融通和使用效率也趋于下降，2007年亚洲金融危机的时候，我国社会融资规模/GDP的比率只有119%，到2019年已经高达253.5%，比率持续上升。再从GDP/M2看，2014—2019年分别为51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%、49.8%，而美国2018年的比例为150%，我国与之相差3倍。这说明我国的金融与货币投入量大，创造价值少，资金周转使用效率相对较低。

经济减速主要源于TFP增长放缓。使用生产函数分析中国潜在增长率的变化及资本、劳动力和全要素生产率对经济增长的贡献。麦肯锡全球研究院（MGI）研究报告认为，2000—2010年间，中国全要素生产率年均增长4.2%，而2011—2014年间则下降至2.4%，全要素生产率差距解释了两个时期经济增速差距的72%，经济减速主要源于TFP增长放缓。按照国家信息中心的研究结果，与2001—2007年相比，2008—2014年资本投入对经济增长的拉动能力提高了0.62个百分点，对经济增长的贡献则提高了19.2%。劳动力对经济增长的拉动能力相应降低了0.14个百分点，对经济增长的贡献则降低0.9%。与2001—2007年相比，全要素生产率对经济增长的拉动能力在2008—2014年间下滑了2.48個百分点，对经济增长的贡献则由43.3%下滑至25%。

今后的五年决定未来三十年。综合考虑我国要素投入和全要素生产率的变动趋势，未来五年我国经济潜在增长率大概率会落入5%左右。从生产和供求的角度，中国生产要素的投入和生产率潜力都已进入一个瓶颈期，如果依然沿用前40年的增长方式，没有深层次、大力度的改革举措，生产和供给的能力必然趋缓。如果中国要逐步摆脱依赖资源和资本投入，同时又要维持中高速增长，那么重新提升全要素生产率是关键。提高全要素生产率实际上就是要通过技术进步、人力资本提升、结构性改革、扩大开放等等，来提高生产率。这取决于第四次科技革命成果能否迅速用于提高社会生产力，也取决于新旧动能的转换和接续的程度。

三、全面推进深度工业化建设新征程

中国社科院工经所利用人均GDP、三次产业产值比例、制造业增加值占总商品增加值比例、人口城市化率、第一产业就业占总体就业比重等五个指标构造了工业化综合指数。依照工业化综合指数可以判断出，到“十一五”末的2010年，中国进入工业化后期前半阶段，到“十二五”末的2015年，进入了工业化后期后半阶段，到2020年将基本实现工业化，2020—2030年，从基本实现工业化向全面实现工业化推进，在2030年前后全面实现工业化。2030年以后，我国的人均GDP、三次产业结构、制造业占比、人口城镇化率、非农就业占比等指标都会处于后工业化阶段。

“十四五”时期，我国重化工业快速增长进入尾声。人均粗钢消费量是工业化程度的直接反映。第一次重工业化阶段（1958—1979年），我国粗钢生产强度在0.6—1万吨/亿元高位振荡;进入改革开放后的轻工业化补课阶段（1980—1999年），我国粗钢生产强度开启了长达20年的下跌时期;2000—2013年，我国进入快速工业化阶段，城市化、基础设施建设快速推进，主导产业是房地产，同时也有钢铁、造船等重化工业的发展，粗钢生产强度快速提高到1万吨/亿元以上;2013年以来，受到政府债务可持续性、房地产泡沫风险增大、主力置业人群见顶和城市环保标准提升等因素的制约，基础设施、房地产以及汽车需求扩张进入阶段性拐点，引起重化工业的全面产能过剩，粗钢生产强度也开启下跌趋势。

在逐渐摆脱房地产、基础设施依赖后，需要寻求深度工业化的支柱——制造业的创新发展。2000年，中国制造业增加值仅占全球6.6%，2018年，中国的制造业增加值高达4万多亿美元，占世界的30%，接近美、日、德三国的总和。中国制造物美价廉，受到各国的欢迎，但是整体上看，中国制造业处于大而不强的阶段。中国制造业的利润率仅占全球的2.6%，而美国占12.2%。目前，美国、日本、德国、韩国是全球制造业的第一梯队，美国在微电子、计算机、激光、生物工程、核能利用和新材料等方面居领先地位，德国在精密机械制造、汽车、电气设备、机床等领域优势突出，而日本侧重光学、电子、电器、汽车等领域，韩国在电子产业、半导体、造船、汽车、动力电池等领域，具有很强竞争力。

全面实现工业化，首先是促进创新发展。向全面工业化阶段迈进有两个判断标准：一是高科技产业在全世界领先，二是制造业在全球价值链高端。现在，发达国家都在重新聚焦实体经济，纷纷实施再工业化战略，加强针对先进制造业的前瞻性布局，谋求占领全球产业竞争的战略制高点。要依靠创新和技术进步推动产业链提升和价值链升级，走高技术含量、高质量发展之路。其次是实现融合发展，要实现新型工业化与信息化、城镇化、农业现代化融合发展，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，加强制造与服务的融合，促进乡村振兴中的一二三产业融合发展。再次是实现绿色发展，将绿色发展作为新型工业化的核心内容之一，对原有产业系统进行绿色化或生态化改造，发展能源资源节约型、生态环境友好型的绿色产业，以绿色制造业为先导推进可持续工业化。

四、推进城市群和都市圈引领的城市化进程

城镇化速度的持续放缓期。我国人口城镇化率增长正在逐步放慢，年均增速由“十一五”的3.05%，下降到“十二五”的2.35%，再下降到“十三五”前四年的1.95%。新增城镇人口由2010年的2400万人下降到2019年的1700万人。卫生健康委调查的流动人口出现连续三年下降，从2014年的2.53亿人下降到2017年的2.44亿人。 “十四五”末，我国常住人口城镇化率将达到65.6%。大多数的先发国家城镇化率在60%—65%区间开始明显持续放缓，当前我国城镇化速度放缓迹象明显，“十四五”将继续保持放缓趋势。

城市格局的加速分化期。过去一段时期，我国副省级以上城市的“头部效应”进一步显现，经济总量排前20位的城市的人口和GDP占全国比重均明显上升。地级城市发展呈现持续分化态势，表现较好的城市包括沿海现代制造业发达城市以及新兴人口大市，同时，一些地级市则出现明显衰退迹象。县城的发展有所放缓，“十三五”前三年，县城人口、建成区面积年均增速均显著低于“十二五”时期。就人口首位度的地域分布来看，人口高度集中在省会的地区，要么是内地，要么是东北，发达省区内部发展更加均衡。

城市群和都市圈的时代。长三角、珠三角、京津冀等12个城市群依靠不到五分之一的国土面积，聚集了我国人口总量的六成，贡献了中国经济总量的八成。承载人口、产业、经济的主要载体——城市群将成为中国城市化发展的新路径，为经济增长激发新动力。人口则出现显著的都市圈化，向核聚集的同时，也向外层的圈层聚集，而且外层的圈层聚集速度更快。2010—2017年，上海城区人口的增长大体是60多万，但是，周边的圈层扩散是其两倍，出现就业通勤的都市圈化。城市的溢出效应，加之中心城市生活成本越来越高，人们常常选择职住分离的生活方式，生活在成本相对便宜的另一个行政区域，跨行政区的通勤成为趋势。

由于人口和产业向城市群和都市圈的更大规模的集聚，“十四五”城市化的发展路径应该是，第一，不断优化城市结构，探索以大城市圈层为单元进行生产分工、资源配置，与此同时，引导中小城市发挥生态、土地、人文等优势，实现差别化、个性化、创新性发展。第二，不断完善城市功能，统筹生产、生活、生态空间，着力提升城市生态功能，扩大公共开敞空间，“让工业锈带变为生活秀带”，“让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。第三，不断丰富城市形态，以城市群作为主体形态，重视中小城市在产业配套和功能疏解等方面的重要性，對资源枯竭、人口流失的收缩型城市要瘦身强体，严控增量、盘活存量。

五、持续加速产业转型升级的步伐

长期以来，我国产业低端化、同质化及其供给过剩问题严重，绿色、安全、提供更好消费体验的高端供给严重不足，巨额消费能力流失海外。在前端研发、设计和后端营销、服务等价值链较高增值环节上普遍缺失或不足。关键装备、原材料、核心零部件严重依赖进口，不仅进口成本高昂，而且面临断供风险。发达国家和跨国公司实施再工业化并吸引制造回流，东南亚等国家凭借低成本优势分散了传统加工业的市场份额，供应链转移风险不断加大。养老、育幼等生活服务供给缺口明显，优质服务稀缺，与此同时，社会资本进入相关领域的意愿不足。

产品的关键技术明显受制于人。中国工程院对国内核心产业链进行了安全评估，指出了国内产业链存在的几大短板：基础零部件/元器件，包括高端芯片和传感器，关键基础材料，基础检测检验设备和平台，关键制造工业和装备，基础工业软件。差距较大的领域有：通信装备产业的高端芯片，半导体产业的光刻机，高档数控机床与基础制造装备，轨道交通产业的轴承，飞机、机载设备与系统，航空发动机等。这严重威胁到中国的产业安全。

“十四五”时期，提高自主创新能力，促进产业转型升级，建立现代化产业体系成为结构调整的重点。产业重点和方向需要考虑以下标准：一是影响力标准。关系国计民生和产业安全的基础性、战略性、全局性领域，对提升综合国力、保障国家安全具有重大影响力;二是需求性标准。符合消费需求更加个性、高端、多样等趋势，或直接面向人类可持续发展所迫切需要解决的生命健康等重大需求;三是前瞻性标准。要在未来竞争中能够占据制高点，必须要有前瞻性眼光，确定优先发展战略选项，实现无中生有，有中生新;四是约束性标准。产品供应链容易受到其他国家的控制和贸易制裁，成为政治和军事要挟的工具，对我国的产业安全、经济安全提出了严峻的挑战，需要在新的国际形势下重新界定关键领域和环节。

六、生态优先、绿色发展成为共识

我国生态文明建设取得了巨大成就。2000—2017年，全球新增绿化面积中，约1/4来自中国，居全球首位，其中的贡献主要来自于中国巨大的人工造林面积。2018年，中国单位GDP二氧化碳排放较2005年降低45.8%，提前完成2020年降低40%—45%的目标。2018年，全国固体废物进口总量2263万吨，较上年减少46.5%。但是，我们也存在明显的生态“短板”。2018年，中国大陆PM2.5浓度41.2毫克/立方米，在全球高居第12位，仅比孟加拉国、印度、蒙古等国好。据国际能源机构（IEA）的数据，2018年，全球二氧化碳排放量达到330亿吨，中国排放占比高达28.7%。

生态文明建设成为基本国策。2005年8月，习近平同志在安吉县余村考察时首次提出“两山论”。2012年，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2017年，党的十九大报告提出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。2016年1月，总书记在重庆强调，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。2019年9月，总书记在郑州强调，治理黄河，重在保护，要在治理。坚持以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。

构建协同一体的空间格局。“十四五”时期生态文明建设要规划先行，建立多规合一、城乡一体的规划管控制度，坚持先规划、后实施。强化以“三区三线”划定及管控为核心的全域空间管控，根据不同类型空间确定的开发规模和开发强度，提出城乡建设、生产活动在规模、结构、布局方面的明确要求。细化和落实生态保护部门“三线一单”管控要求，通过“划框子”“定规则”，把生态保护的规矩立在前面。探索推进城市增长边界的划定工作，促进城市集约发展。

加强生态保护和资源节约。“十四五”时期要抓好生态环境综合治理，强化重点河流污染治理，推动大气污染联防联治，积极开展土壤污染防治，减少农业农村污染。加强生态修复与治理，严格保护天然水源涵养林，实施封山育林育草，加强森林生态系统建设，推进河湖生态系统治理，强化生物多样性保护。加大灾害防治和生态修复力度，推进水土流失和荒漠化、石漠化综合防治。促进资源节约集约利用，全面推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损。推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

建立生态综合补偿机制。建立生态补偿机制是“十四五”时期生态文明制度建设的重中之重，各地区要借鉴先行地区的经验，探索生态补偿的合理模式，实现生態产品价值，促进共建共治共享。近年来，新安江流域生态补偿试点取得成功，同时，九洲江、汀江—韩江、东江、滦河、渭河流域等河流的横向生态补偿机制试点也已开展。多元化的生态补偿机制还包括建立用水权、排污权、碳排放权初始分配和交易制度，创新建立政策补偿、异地开发式空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式，加快发展绿色债券、绿色信贷，优先发展生态PPP项目，发行环保彩票等。

七、矛盾和风险隐患集中碰头

收入和就业风险增加。2020年，我国要实现贫困人口全部脱贫，但是，农村脱贫人群“防返贫”任务仍十分艰巨，如果缺乏造血机能，这些人群一遇变故很容易返贫。由产业结构转型升级导致的就业风险开始出现，随着劳动力成本不断上升，不少地方开始实施机器人换人战略，对部分就业岗位产生挤出效应，尤其是中等技能岗位可能会不断消失。产业升级、淘汰落后产能等对就业岗位的挤出效应更加明显。特殊群体的结构性失业风险逐步增加，“十四五”时期，新增劳动力中受过高中或高等教育比例达到95%，高校毕业生每年还将有900万人以上，其就业风险主要表现在：竞争压力大、实际收入少、个人期望高、情绪波动大等。

社会结构变迁引发冲突。农村留守问题严峻，原来的家庭处于离散状态，隔代家庭、分离家庭比重上升，形成大量留守儿童、留守妇女和留守老人。基层治理面临诸多困难，例如，处置突发公共卫生事件、化解矛盾纠纷、维护村庄治安等力不从心。就业歧视、同工不同酬、随迁子女教育难、农民工家庭老年成员托养照护等问题普遍存在，转移人口与本地户籍人口之间的矛盾冲突将变得更加直接。社会阶层僵化固化增加，严重影响社会向上流动，造成社会心理失衡，造成政府与居民之间、富裕阶层与工新阶层、群体与弱势群体的非理性倾向。阶层和群体的冲突增加，劳资纠纷将更加多发，群众工作越来越难做，干群冲突发生的风险大大增加。

严控风险导致更大风险。2008年我国实体经济杠杆率为157%，到2019年三季度，杠杆率上升到251.1%。其中，居民部门杠杆率由18.2%上升到56.3%，企业杠杆率由98%上升到155.6%。企业债券违约事件频发，截至2019年末，有210支债券违约，大多数主体为民营企业。政府债务仍在加速膨胀，截至2019年三季度末，地方政府债券总规模为21.1万亿元，同期地方政府隐性债务规模大约在30万亿—50万亿元左右。地方政府每年的利息负担就有3万亿—4.7万亿元。经济下行期，债务风险可能进一步累积，无原则放宽项目投融资的商业准入原则和标准，可能增加银行的坏帐;与此同时，各级预算收紧可能导致对民营企业支付困难，融资政策渠道过度收紧可能导致融资平台举借高成本债务。

（作者单位：中国宏观经济研究院投资所）