国内草原生态补偿研究进展

杨 清,南志标,陈强强

1 草地农业系统国家重点实验室,兰州大学草地农业科技学院,兰州 730020 2 甘肃农业大学财经学院,甘肃省生态建设与环境保护研究中心,兰州 730070

草地是我国最大的陆地生态系统[1]。确保草原牧区生态安全,不仅是维系农牧民可持续生计的重要保障,而且对于维护民族团结和边疆稳定具有重要的战略意义。我国于2003年和2011年先后实施了旨在草原生态环境保护的“退牧还草”工程和“草原生态保护补助奖励机制”。其中,草原生态补偿这一保障牧民生计水平的重要制度设计成为学术界关注的热点问题,并展开了多视角、系统性和定量化的研究。

2011年6月1日国务院发布了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,要求草原牧区遵照“生产生态有机结合、生态优先的发展方针”,全面建立草原生态保护补助奖励机制。2015年4月25日,国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确指出“严格落实禁牧休牧制度和草畜平衡制度,加大退牧还草力度,继续实行草原生态保护补助奖励机制”；2016年国家“一号”文件强调“实施新一轮草原生态保护补助奖励政策,适当提高补奖标准”。自2016年我国第二轮草原生态补助奖励政策继续实施,政策覆盖范围由2011年第一轮的8个省(自治区)和新疆建设兵团扩展到了13个省(区)和新疆建设兵团。“草原生态保护补助奖励机制”成为当前中国最重要的生态补偿机制,是中国继森林生态效益补偿机制之后建立的第二个基于生态要素的生态补偿机制[2]。

相关文献显示,国内“生态补偿”概念最早见诸于张诚谦的《论可更新资源的有偿使用》[3]。在此之后,我国在“生态补偿”研究中取得了丰硕的成果。以“草原生态补偿”作为篇名,在中国知网进行检索,截至2019年1月1日,文献总量达131条。本研究在对现有文献进行系统梳理的基础上,总结草原生态补偿制度发展脉络,揭示政策实施中存在的问题,预判该研究领域发展趋势,以期实现政策的高效可持续实施。

1 国内草原生态补偿研究进展

2011年我国开始实施草原生态补偿奖励政策,以此政策的实施为节点,我国草原生态补偿研究可划分为两个阶段,即：2011年以前的探索、呼吁阶段和2011年以后的深入研究阶段[4]。

1.1 生态补偿内涵的诠释

我国学者从生态学、制度经济学和伦理学的视角对生态补偿内涵做出了不同诠释。从生态学的角度,生态补偿的目的即维持生态系统的动态平衡[3]；从制度经济学的角度,生态补偿是按照“谁保护谁受益”原则,通过制度创新与设计,实现生态保护外部性内部化的一种经济制度。生态补偿注重生态保护领域与排污费、资源费的联合[5],强调借助于制度设计,避免生态产品消费中的“搭便车”,实现合理的投资回报,提高生态保护和投资的积极性[6]；从伦理学的角度,认为草原补偿中应包含两类伦理关怀：对直接生产者牧民的福利关怀和对草地生态受损的补偿关怀,前者是生态生产力的直接维护者,后者是生态生产力的提供者[7]。

1.2 草原生态补偿的目标

草原生态补偿是解决草原生态环境负外部性的有效手段。但在解决负外部性的过程中,针对补偿制度究竟是基于何种目标？国内学术界形成了“单一目标”和“双重目标”两类观点。

“单一目标”坚持将草原生态保护作为生态补偿的唯一目标,强调牧民生计不能作为政策目标,认为：若将改善牧民生计纳入政策实施目标,势必降低政策效应,但也不能不考虑生计改善问题[8]。同时,如果将草原生态补偿与社会保障混淆,则势必会使政策实施产生负效应[9]。“双重目标”认为草原生态补偿政策应考虑生态保护和减贫(牧民生计改善)双重目标的兼容,即应将草原生态补偿政策与减贫相结合[10]。

1.3 草原生态补偿政策机制

完整的草原生态补偿机制是由五个要素构成的有机整体,包括“谁补偿,补偿谁,补偿多少,如何补偿和谁保障”[11],即补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿方式和补偿保障。

1.3.1“谁补偿”

“谁补偿”是生态补偿问题研究首先要解决的问题。根据资源的配置方式,生态补偿有政府主导补偿和市场主导补偿[12]两种形式。学术界就“谁补偿”问题基本达成共识,认为补偿的主体是草原生态补偿的受益者,即国家[13]或政府[14]。另有学者从理论角度认为补偿主体还应包括公共主体和市场主体,其中公共主体为相关组织机构,市场主体则为草原生态环境的受益者[15]。

1.3.2“补偿谁”

明确而准确的补偿对象是补偿能够达到预期效果的关键因素之一[16]。草原生态补偿的对象包括草原生态保护的贡献者、草原生态破坏的受损者、特殊的草原生态破坏者和草原生态产业的建设者[16]。现有文献,几乎无一例外地将牧民作为草原生态补偿的对象而展开相关研究。

1.3.3“补偿多少”

“补偿多少”是决定生态补偿政策实施效果的关键性要素之一。“补偿多少”应遵循“以失定补”的原则[17],视生态脆弱度、恢复难易程度和生产力情况作为制定标准[18],结合不同牧区功能区划[19],依据草原生态建设,经济发展阶段,公众草原生态环境需求及其生态意识等方面的动态变化和发展[20],对草地生态系统价值评估后确定[21-23]。在现有标准的研究中,禁牧标准成为研究的热点,并在研究角度、研究方法、研究区域、测算标准上呈现出多样化特征(表1)。

从表1不难看出,草原生态补偿中禁牧标准的确定缺乏统一的测算方法,加之测算基础数据来源的多样化(既有实地调查数据,也有官方统计数据)致使测算结果呈现较大差异；研究区域由于区位差异和经济社会发展水平的差异,导致结果呈现较大差异；诚然,考虑到我国草原面积辽阔,各区域区位差异明显,因地制宜地进行补偿标准的核算难免存在差异。但为了各区域的可比性,在政策制定过程中,对计算方法和标准进行科学统一尤为必要。

1.3.4“如何补偿”

“如何补偿”在一定程度上决定了草原生态补偿的效率。补偿途径的选择取决于补偿手段和途径的有效性而非执行的难易程度。因此,凡是有利于此目的的手段和途径都应成为生态补偿的有效措施[30]。针对“如何补偿”问题,现有研究尽管呈现出明显的多角度特征,伴随而来的是补偿途径和补偿方式的多元化[30]。但最终目标是一致的,即保证政策实施的有效性和草地生态的可持续发展。

表1 禁牧标准

从补偿方式上,发挥市场机制的造血功能,改“无偿补偿”为“无偿投资”,建立国家政策性草业创业投资引导基金,健全草原公共服务保障体系[31],将资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿相结合[32]；从补偿模式构建上,倡导实行基础补偿层、纵向补偿层和横向补偿层相结合的复合多层次草原生态补偿模式[16]；另外,“如何补偿”研究的另一热点是,按照面积补偿还是按照人口补偿,研究表明：牧户作为受偿主体,在选择面积还是人口分配补偿资金时,明显受到草场承包面积大小的影响[33]。

1.3.5“谁保障”

在有关“谁保障”的问题上,目前的研究均是以《中华人民共和国草原法》基本要求为准,即“国务院草原行政主管部门和地方草原监督管理机构”为草原生态补偿政策监督者和保障者,但在实践中尚未形成一套完整的监督管理机制[27]。研究认为,要建立草原生态保护和补偿的长效机制,必须建立基于绿色GDP的政府绩效考核评价机制,实现绿色GDP增长方式,为草原生态保护和可持续发展提供强有力的政策引导保障[19]。

1.4 牧民意愿、满意度及行为响应研究

牧民是参与草原生态补偿的实施主体,牧民对草原生态补奖政策的行为响应在很大程度上影响着政策实施的绩效。国内相关文献中基于牧民层面对补奖政策响应的研究主要集中在认知和参与意愿方面,大多数牧民对政策的认知仅为了解[34],牧民的受教育水平在一定程度上影响了牧民的认知水平[35],不同区域牧民对政策相关措施的接受程度不同[36]。

同时,牧民作为理性经济人,对政策的满意度很大程度上取决于政策实施带来的机会成本。在参与草原生态补偿项目过程中,牧民参与补偿项目的积极性很大程度上取决于他们对成本和收益的比较,进而关系到补偿项目实施的绩效[37]。我国草原面积大、类型多,即便是在同一区域,草地的生长能力、承载能力和生态条件均呈现出较大差异,相应的牧民生产经营方式不同,导致牧民参与草原生态补偿政策的机会成本差异较大。基于行为主体认知和行为响应,不同生态区牧民对于补偿标准、期望和偏好呈现出较大差异性[38],牧户的社会、经济和生理特征均为影响满意度的重要因素[27]。相关学者研究认为牧民对草原生态补偿中生产性补贴的评价并不十分满意[39],牧民的受教育水平、牲畜养殖数量与体重变化情况、补偿金额、牧民对环境与经济重要性的评估以及对社会福利的满意度[40],均为影响牧民政策满意度的因素,不同学者对不同区域调查测度的满意度分别为57%[38]、29%[39]、79%[41]和31%[42],呈现出较大差异。

1.5 效应评价研究

草原生态补偿效应是政策能否继续实施的决定性因素。效应评价中,相关研究侧重从以下三方面进行评价：一是建立指标体系[43],对生态效应、社会效应和经济效应[27,44-46]进行测度,认为政策的实施使植被盖度、高度和干草产量均有明显提升,草原生态环境改善明显[27],不同区域政策实施的经济效应分别为2.53[44]、13.83[45]和1.36[46],社会效应分别为3.30[44]、3.89[45]和0.49[46],生态效应分别为3.36[44]、45.25[45]和0.06[46],差异较大；二是主观评价政策实施效果,认为政策实施使草原得到休养生息,生态恢复效果显著,促进了牧区产业结构调整、畜牧业转型和劳动力转移,牧民收入水平提高[47- 48]；三是侧重资源和资金的使用效率[15],认为不同区域补偿资金的使用效率差异较大,玛曲县使用效率最高,达到0.9186元/m3,若尔盖县最低,仅为1.7682元/m3。还有学者从农户感知角度进行测度,研究结果表明,牧户对生态效应的感知程度最高,效应指数为3.11,社会效应次之,效应指数为3.06,经济效应最低,效应指数仅为2.55[49]。

除此之外,政策实施对牧民生计影响成为近年来研究的热点,主要集中在牧民生计资本和收入两方面。生计资本方面,研究表明,政策实施极大地改善了草原生态环境,但在一定程度上降低了牧户的生计资本总指数,特别是其物质资本和金融资本[50]；政策有利于牧户非农就业和收入的提高,但对以畜牧生产为主的牧户生计没有明显改变,且政策与牧户非农就业和收入呈现倒U型关系[51]。相反的,也有学者认为生态补偿使人力资本、自然资本指数下降,提升了生计资本总指数,生计可持续能力为政策实施前的0.88倍[52],生计呈现出低水平多样化；基于牧民对补贴和放牧的高度依赖,补偿政策很难在短期内实现牧民生计结构的转变[53]；生态补偿后农户生计总资本显著增加,除自然资本下降外,其余各类生计资本均增加且生计方式发生显著变化,生计多样化指数增加[54]。

牧民收入方面,草原生态补偿政策对牧户收入的影响在不同群体、不同阶段和不同措施下存在一定差异[51]。研究表明,草原生态补偿政策实施后,全国牧区和半牧区牧民的收入分别增长了49.91%和46.33%[55],云南省牧民收入增长了55.38%[56],甘肃省武威市牧民收入增长了84.01%[57],呈现出增长幅度上的差异；但也有研究发现,禁牧区牧民畜牧业收入下降[58],草畜平衡区牧民由于生产较为灵活,收入影响较小[59],补偿资金在一定程度上具有保障最低收入水平的作用[60]。

2 草原生态补偿政策实施中存在的问题

2.1 政策机制与激励机制不相容

我国实施的是“自上而下”的草原生态补偿政策,政策的制定与执行更多体现的是政府意志[27],未考虑牧民“生态补偿意愿”诉求和“成本效益”变化,牧民无权选择参与草原生态建设项目的草场面积和牧草种植类型[27],导致政策外围可执行的动力不足[61]。以放牧为主要收入来源的草原牧区[62],由于农牧民社会保障基本资源与基础设施投入的长期欠账,致使农牧民自觉参与草原生态补偿保护的意愿不高[63],超载惯性心理依然普遍[19],禁牧区继续放牧和草畜平衡区继续超载的现象时有发生[64]。草原补偿政策及相关配套措施的设计未充分尊重牧民的核心利益,导致政策与激励的不相容[13,34]。同时,生态补偿与社会保障混淆产生负效应,导致牧民责任与权力不公的问题[37],偏离了生态保护的初衷。陈文烈基于政策实施中国家与牧民视角变异的逻辑研究表明,补偿政策实施中,牧民既是生态补偿的受偿方,又是草原生态恶化的责任方,受益者与责任者身份不明确,导致补偿资金使用无的放矢[9]。另外,采用生态补偿与生产补贴等捆绑式的补贴资金的发放,缺乏细则,生态补偿实际上变成了生活补贴,补偿目的不明确[65],导致激励作用弱化。

2.2 补偿资金来源单一,补偿标准偏低,补偿形式单一

我国实行以国家财政为主,地方配套的草原生态补偿资金支持体系,缺乏多元化资金支持和来源。同时,生态补偿标准不仅偏低[64- 66],且未考虑区域自然环境、经济社会发展水平的差异性[13]。叶晗通过对国家“三牧”和“三农”补贴力度比较,发现巨大的补贴差距,也是导致草原生态补偿标准偏低的原因[27]。由于补偿额度和力度不够,在传统生计终止后,牧民收入下降显著,与实现牧民持续增收的要求相差甚远[27,67],迫于生计,牧民进行偷牧和超载放牧的现状禁而不止[61]。补偿资金的匮乏成为制约生态补偿效果的瓶颈[61]。在补偿形式上,主要以补助、奖励和生产资料补贴为主,缺乏实物补偿,智力补偿严重缺失。

2.3 政策实施缺乏配套的社会保障制度

社会保障制度等草原生态补偿政策配套制度的缺失成为影响草原生态补偿奖励政策实施效率的主要原因。牧区普遍存在教育、医疗、养老、社会救济等基本资源投入严重不足问题,社会保障制度的不健全成为阻碍牧民参与草原生态保护的重要羁绊[13,48]。

2.4 政策实施监管缺失,法律机制不完善

牧区部分区域禁牧与草畜平衡区域空间上交叉分布,监管难度大,没有确定专门的、强有力的组织管理机构,缺乏有效的监督机制。基层草原监管队伍力量相对薄弱,人员和经费短缺,给政策实施后的监管带来了一定困难[65]。在资金使用过程中,没有形成统一规范的生态环境补偿管理体系,缺乏独立的第三方监管和评估[68- 70],项目实施缺乏程序法的保障和事后监督。大量研究结果显示[71- 76]：草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中,多体现于行政法规和部门规章之中、法律体系并未形成、地方性配套法规缺乏、草原资源产权归属不明晰、草原生态补偿相关地方立法不足、法律监督有待加强。

3 草原生态补偿机制的完善

生态补偿是一种激励机制,应平衡保护者、供给者、破坏者和收益者之间的利益关系[27]。草原生态补偿机制是系列环境管理手段的集合：以禁牧制度和草畜平衡制度为手段的行政控制手段,以保护补助奖励机制为核心的生态补偿制度和以发展现代畜牧业为途径的保护开发项目[4]。这一制度由若干要素组成,包括：补偿主体、客体、基线、标准的估算、条件性和后评估[4],这些因素相互影响、相互制约,构成一个复合型多层次的“补偿主体多元化,补偿资金多渠道,补偿方式多样化”的补偿机制[77]。

完善草原生态补偿机制,应主要从以下几方面进行：建立草原生态补偿法律制度、建立健全政策实施监督机制、实行严格的第三方监管和评估；进行新一轮草地确权,实行草地的“三权分置”；建立符合生态平衡的生计替代方式,促进草场的合理流转[78],建立和发展创新性草原生态畜牧业经营模式和自主式的合作经营模式[19]；通过培训、引导、示范,实施分步式适应性减畜策略,制定若干个3—4年为期限的缓步实施减畜目标,适当延长政策实施的期限[19],辅之以相应的基础设施建设和社会保障制度的建立[8]。

4 结语

国内草原生态补偿研究以2011年为分水岭,此后进入快速发展阶段。草原生态补偿的重大意义、标准、模式、类型、效应等方面的研究有了较大进展,研究视角更广,研究范围和深度逐渐扩展,但与森林生态补偿、流域生态补偿相比较,仍处于积极探索阶段,对补偿标准时空分配、等级区划、补偿模式在不同区域的可行性分析及效果评估等方面的研究有待于进一步深入。

加强多学科理论支撑体系研究。强化理论研究,为实证研究提供强有力理论支撑,为政策借鉴提供理论保障。目前,草原生态补偿研究多集中于特定区域的微观实证,而宏观层面具有广域指导性的理论探讨相对不足,滞后于实证研究,故不同区域实证研究结果缺乏可比性,对于政策制定的借鉴意义非常有限。

规范统一研究方法。现有对补偿标准的研究,呈现出研究指标多样化、测度方法多样化和数据来源多样化的特征,没有规范统一性,测算结果缺乏可比性,以此为据制定标准具有争议性,参考应用价值有待考证；对补偿标准差别化的梳理仅限于省级层面,各试点省份内部的差别化梳理较为缺乏；宏观层面上的标准制定研究忽略了微观层面的差异。我国草地面积大、区域分布广、客观条件差异大,基于微观层面的研究的结论广泛适宜度低,成为目前草原生态补偿标准研究中的一大矛盾,如何将两者有机结合,综合考虑不同区域、社会、经济、文化、社会习俗等因素,针对不同草地类型和生态系统服务的长效保护进行有针对性的研究,将成为今后研究的重点。

研究视域的拓展。从2016年起,第二轮草原生态补偿政策的实施已扩大到13个省(市、自治区),但现有研究主要集中在内蒙、甘肃和新疆,对其他省份的研究个别有所涉及,基本属于空白。在今后的研究中应扩大研究区域,在考虑各区域经济社会和草地资源差异性的前提下,对各区域的一般性规律进行总结,为政策的进一步实施提供实践借鉴。

严格政策实施的前后期评估。政策实施前后期的评估是政策可持续实施的重要保证。政策实施前期对牧区发展状况的研究局限于前期退牧还草工程的实施状况；政策实施后期大量研究集中在政策实施本身的经济效应、生态效应和收入效应的评价上,虽有部分文献提出政策缺乏独立的第三方评估机构,但具体措施和建议缺乏针对性,在政策实施的监督管理机构和评估机制上缺乏深入的研究,为了确保政策的可持续高效实施,这必将应该成为今后研究的重点。