高校内部控制存在的问题及对策分析

王勇

[摘 要]2015年12月，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。该《意见》要求全面推进行政事业单位内部控制建设工作，但是高校内部控制制度在构建过程中仍然存在一些问题，本文就内部控制环境、内部控制组织结构、风险评估机制等存在的问题进行了阐述，并提出相应的优化对策。

[关键词]高校内部控制;风险评估机制;

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.024

[中图分类号]G647.5[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）10-00-02

0     引 言

2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范自2014年1月1日起在全国各级行政事业单位正式实施，共6章65条，具体包括总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则等内容。在此文件的指导下，各级行政事业单位尝试性地进行内部控制建设探索，并着手准备各项内部控制建设工作。2015年12月，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。该《意见》要求全面推进行政事业单位内部控制建设工作，规范行政事业单位内部经济和业务活动。内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年年底前完成内部控制的建立和实施工作。经过上一阶段的内部控制制度建设的积极探索后，2016年全国各级行政事业单位正式拉开内部控制制度建设的大幕。

高校属于行政事业单位体系中的公益性事业单位，所以按照财政部关于内部控制建设的相关意见进行了相关建设。但是2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》中关于内部控制制度中单位层面与业务层面的指导并不完全符合高校的情况。因此教育部为推动各高等学校进一步完善内部控制，提高内部管理水平，于2016年4月研究制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（下称《指南》）。现阶段，各高校都以《指南》为指导进行相应的内部控制建设。

1     高校内部控制制度现状

近年来，有关高校的负面新闻屡见不鲜，比如原武汉大学副校长陈某、副书记龙某贪腐案，原武汉科技学院副校长王某“双规”案，北京吉利大学等25所民办高校发生的违规招生案，浙江理工大学曾发生的贪腐案等都在社会上引起了不小的反响。实际上，目前高校存在的直接或间接影响其健康发展和目标实现的问题不止如此，高校校园的安全与稳定问题、教育质量的持续保证问题、学习风气与科研风气问题、重大采购及财务管控问题、后勤服务与食品安全保障问题以及人事与分配管控机制问题等诸多方面都存在较大隐患。高校内部控制制度缺失或内部控制制度形同虚设是产生这些问题的根本原因。因此高校和教育主管部门以及高校自身应该积极参与内部控制制度建设中，以优化内部控制制度，同时在高校内部形成制度化的内部控制环境，加强党风廉政建设，降低各项经济活动的风险，有效预防舞弊和腐败发生。

1.1   高校党委在学校内部控制建设中没有完全发挥领导作用

由于公办高校的特殊性，高校受传统文化、体制惯性和外部环境的影响较多。因此高校内部控制多侧重于对政策的解读和对事件发生后的分析。在业务层面的内部控制上，绝大部分高校的设計均表现良好，主要原因是受主管部门政策影响。但是单位层面上，内部控制环境建设过程中存在组织机构设置不合理、轻文化建设的问题。企业内部控制环境建设中，企业文化建设是其中重要的一项，而高校内部控制度中很少有涉及文化建设的内容，与高校党委在学校内部控制建设中较少发挥作用有关。高校近年来贪腐案件频发，党风廉政建设没有起到足够的警醒作用，党风廉政文化建设没有与校园文化建设紧密结合，内部控制建设的思想高度没有与党风廉政建设完全契合，导致各类违规违纪案件发生。

1.2   内部控制建设中组织架构单一

由于高校行政机构设置的限制较多，所以高校中很少有成立专门负责内部控制建设的职能部门，即使成立了内部控制委员会，也主要由纪委、审计、国资、财务等部门联合负责委员会的各项工作，绝大部分高校进行内部控制建设主要由财务部门牵头完成。从建设内部控制制度的便利性看，财务部门具有得天独厚的条件。高校内部控制指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。财务部门主要负责对全校的经济业务活动进行核算和监督，因此最了解学校开展经济活动时存在的风险点。但是正因为财务部门是经济业务活动的主要风险防范单位，所以不具备建设内部控制制度的制衡性和独立性。由于没有专门人员筹备内部控制建设工作，导致高校内部控制建设效率低下，难以完成建设任务。

另外，《指南》中第九条规定高校应明确财务、纪检监察、人事、采购、基建、资产、科研管理和审计等部门或岗位在内部控制建设、实施与监督检查中的职责权限。实际工作中，纪检监察、人事、科研等部门的参与度较少。很多高校对内部控制制度认识存在一个误区，认为内部控制活动主要控制的是与经济有关的业务活动，凡是不涉及与钱有关的部门大可走个过场。例如纪检部门，内部控制制度建设参与度较低的原因是，内部控制活动属于具体的业务活动，与思想政治建设和加强纪律管理等没有直接关系，即使行使监督权，也需要在事情真正发生之后，按照相关纪律处分条例审查，对于内部控制制度是否完善、是否真正发挥作用、是否符合相应的程序都没有过多的关注与指导。

1.3   风险评估机制设置不完善

《指南》中第九条规定高校应按照内部控制的要求，在内部控制建设领导小组的领导下通过全面梳理预决算、收支、采购、资产、建设项目、合同等各项经济业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略。风险评估环节是内部控制制度建设中的重要环节，但是完整的风险评估机制需要全面梳理内部控制建设过程中的各项经济业务流程。大部分高校只重视内部控制建设过程中对风险点的全面梳理工作，而对内部控制后续完善中的风险点评估不是很重视，没有将风险评估机制日常化、常规化。在高校已经成型的内部控制制度中，只重点阐述各项业务存在的风险点和规避措施，而对风险评估机制没有进行独立阐述，对内部控制制度的后续完善没有起到应有的传承作用，间接导致内部控制制度形同虚设。

2     优化高校内部控制制度

2.1   积极发挥党委领导作用，营造以党风廉政文化为主的内部控制环境

围绕办好中国特色社会主义大学的目标，积极发挥党委在学校内部控制制度建设中的领导作用，高屋建瓴，充分发挥党纵览全局、协调各方的领导核心作用。内部控制制度建设不只是业务活动的简单控制、业务审批的简单约束，更是为了发展教育事业，保证高校所有资产的完整性与安全性，优化配置高等学校的资产，确保高等学校提供真实、完整、准确的会计信息，保证相关法律、法规在高等院校内部得到彻底贯彻落实制定的系统管控方法及业务流程。高校内部控制制度建设的目标主要包括以下几点：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，优化资源配置，提高使用效益。因此内部控制制度具有全局性、战略性和制衡性，涉及高校管理的方方面面，在高校治理中占有举足轻重的地位。而党风廉政文化建设是高校文化建设的重要部分，目标是提高党员干部的廉政意识，从根源上遏止腐败行为，提高党的凝聚力、战斗力，这与内部控制制度的管理目标不谋而合，所以高校环境控制中的文化建设要以党风廉政文化建设为主，营造一个公正廉洁的内部控制环境，保证内部控制制度有效实施。党风廉政文化建设的主体是校党委，因此要积极发挥党委在内部控制制度建设中的领导和指导

作用。

2.2   完善内部控制制度的组织架构，动员全校各部门单位积极参与

高校内部控制制度建设不是由某个部门或者某个人独立完成的，虽然财务部门的业务范围涵盖学校的全方面工作，但是财务部门的工作职责是在制度体系的范围内做好核算和监督工作。既要遵循上级财政部门和主管部门发布的政策意见，又要遵循各个职能部门出台的相关管理制度，例如人事部门出台的工资绩效管理办法、学籍管理部门出台的学生入学、退学管理办法等。财务部门是这些制度的执行者和监督者，但不是制定者，因此包含全校管理范围内的内部控制制度建设必须各部门共同参与。如内部控制环境下廉政文化建设需要校党委、纪委和宣传部的积极参与等。同时为了提高工作效率、完善内部控制制度，需要完善內部控制度的组织架构，设置单独的内部控制管理办公室或者委员会，由专人负责内部控制制度的建设、执行和完善工作。

2.3   建立完善的风险评估机制

内部控制制度最重要的环节就是风险点的梳理与评估。高校的内外环境是不断变化的，政策制度是不断更新的，因此风险点不能为了内部控制建设而梳理和评估，内部控制制度不能建设完毕后就不再进行后续完善工作。因此高校应至少每年对重大事项的风险点进行评估，每隔几年开展全范围的风险梳理和评估工作。同时建立风险防范预警机制，不能因政策制度变化或者贪腐事件发生后才思考防控风险点。各高校风险评估机制的健全有赖于完善的组织机构，没有专人负责内部控制制度和风险评估机制，就没有办法有效防范风险。

主要参考文献

[1]徐平荣，黄文英.高校内控基本规范建设研究[J].财会通讯，2009（32）：116-117.