环保社会组织在美丽中国建设中的实现路径

金碧华　杨佳楠

摘要：环保社会组织作为美丽中国环境治理体系形成中公众参与环境保护的关键力量，应有效发挥环保社会组织参与美丽中国建设中的良好作用。文章主要分析环保社会组织在美丽中国建设中的主要功能以及所面临的困境，从加强环保社会组织的支持力度，提高环保社会组织的治理能力，加强环保社会组织的国内外交流合作等三个维度提出了环保社会组织在参与美丽中国建设过程中的路径。

关键词：环保社会组织;美丽中国;实现路径

党的十九大报告首次将美丽中国视为建设社会主义现代化强国的重要目标，并且提出要加快生态文明体制的改革、促进美丽中国建设，推进绿色发展，强调形成以政府为主导、企业作为主体、社会组织与公众共同参与的治理体系。建设美丽中国不仅是中国梦的重要内容，还是实现伟大民族复兴的重要基石。环保社会组织作为美丽中国建设的生力军，在建设美丽中国中发挥着不可或缺的作用。若要解决突出环境问题，必须坚持全民共治，充分发挥环保社会组织在生态文明建设中的积极功能。事实上，随着政府职能发生转变以及生态治理能力现代化，以环保社会团体、环保社会服务机构以及环保基金会等为主体所形成的环保社会组织，已逐渐从被动到主动、从自发到自觉、从个体到联合、从国内到国际，已成为我国生态文明建设与绿色发展的重要力量。据统计，截至2017年底，全国正式注册登记的社会团体共有35.5万个，其中生态环境类社会团体共计0.6万个，约占全国总数的1.69%;全国民办非企业单位共有40.0万个，其中生态环境类民办非企业单位501个，约占全国总数的0.125%;全国各类基金会6307个，其中致力于环境保护领域的基金会数量有252个，占全国基金会总数的3.99%。

一、环保社会组织在美丽中国建设中的作用

第一、整合社会资源，着力环境保护。建设生态文明的美丽中国是一项长期而艰巨的系统工程，需要各方力量共同参与，需要建立全民参与环境保护的社会行动体系。在这里，环境保护社会行动体系中的“全民”不单单只包括每个公民个体，同时也包括政府、企事业单位、社会团体、社区等各种机构。环保社会组织作为我国生态环境保护事业的重要力量，在美丽中国建设中一直以高度的敏锐性和资源整合的优势走在环境保护的前列，在保护物种资源、自然资源，参与环境治理方面作出了卓越贡献。

第二、倡导生态理念，开展环保宣教。美丽中国建设中生态理念的达成与环保社会组织的参与有着密切的联系。环保社会组织的民间性、自治性等特征使其同社会公众有着天然的亲和力，“不仅能深入到城镇社区、农村以及边远的贫困地区等基层社会，而且还能和政府保持着相对密切的联系”，通过组织化的形式和力量将分散个体化的社会力量聚拢到环境保护中，并对公民生态文明意识发挥启蒙、开发和引导的作用，并且大部分国外工业发达的国家都有不同层次的环保社会组织，而在这些国家中对环保意识传播起着积极作用的并不是政府，而是环保社会组织。

第三、参与环境监督，提供建言献策。环保社会组织在开展环境监督，参与政府环境决策方面发挥着独特作用。作为一种独立于政府之外的民间力量，环保社会组织自发、自主地参与环境社会监督，克服政府在环境公共决策和执行过程中容易“缺位”，“失位”，充分发挥民间性、广泛性、专业性、实践性与独立性的优势，开展社会监督，将社会公众的环境诉求聚焦，传递给政府，建议、督促政府调整生态环境政策的制定和执行，使生态环境政策更加科学化、合理化，更能反映社会公众对环境的要求，适应社会发展的需要。

第四、参与政府购买，提供环保服务。环保社会组织逐渐受到政府的青睐，通过参与政府购买服务提供以环境质量为核心的环保公共服务，例如环境治理、公益宣传、环境监测、环境大数据、社会调查、监督检查、评估、绩效评价等环境事务性管理服务，逐渐成为美丽中国建设中生态环保公共服务供给的主体之一。事实上，欧美及日本等国的经验表明，在环保、医疗、养老等公共产品的生产与供给方面，政府和非营利组织合作极大提高了公共产品的服务水平与供应效率，从而有效降低成本，同时也较好地弥补了政府在环境治理层面的失灵和公共服务能力不足问题。

第五、维护弱势群体，开展环境维权。环保社会组织是保护社会公众基本环境权益，开展环境维权活动的中坚力量，既能够成为弱势群体环境知情权、参与权、监督权和享用权保护的代言人，也能够将社会公众最迫切的环境诉求反馈给政府。环保社会组织通过向人大代表反映问题、协商调解、举报投诉、合法信访、请求行政處理、环境司法维权等途径参与环境维权。尤其是环境司法维权方面，新的《环境保护法》和修订后《民事诉讼法》都对环境公益诉讼相关内容进行了具体规定，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的三类社会组织，可以对破坏生态，环境污染以及损害社会公共利益的一系列行为向人民法院提起诉讼。

第六、扎根基层社区，着力生态治理。美丽中国建设生态治理的基点在社区，而社区生态治理的多元合作共治过程需要环保社会组织的参与。一方面，环保社会组织扎根于基层社区，有强大的号召力和深厚的社区基础，容易获得社区居民的认同和行动支持，能够在充分信任的基础上传递绿色理念和生态文化;另一方面，环保社会组织作为社区生态治理主体，以共治共建共享为目标，利用环保社会组织的主体优势，整合资源，挖掘潜能，专业介入，组织活动，对外合作等充分发挥环保社会组织“社区环保力量的整合器、社区生态文化的传播者、社区居民环境权益的代言人”的角色，推动社区生态治理的可持续发展。

二、环保社会组织参与美丽中国建设面临的主要困境

第一、观念转型仍有待提速。在政府层面，目前部分政府部门仍受到传统政绩观影响，对于在环境治理体系建构中环保社会组织的作用及意义理解较浅，存在过度限制、轻视培育、忽视发展的现象，甚至“怕添乱、惹麻烦”，缺乏积极主动推动环保社会组织发展的热情;在环保社会组织层面，存在把参与环境保护简单化理解的倾向，对诸如环境诉讼、环境社会服务、环境社会补偿等缺乏足够的关注了解;在企业层面，一直缺乏对环保社会组织的了解，认为环保社会组织只会给企业带来各种矛盾和风险;在社会公众层面，美丽中国的生态理念以及对环保社会组织的社会认同感仍有待提升。

第二、制度框架仍需要完善。首先，环保社会组织的“合法身份获得”仍然比较艰难，即使是新《环境保护法》出台，也没有根本改变环保社会组织注册难的问题，使得大量环保组织游离于体制之外，处于灰色活动地带。此外，由于涉及三大社会组织的条例修订迟迟未出，环保社会组织的发展受到较大影响;其次，虽然我国相继制定出台了《环境保护公众参与办法》等政策，但对于环保社会组织如何参与环境治理始终没有一个具体的可操作性的规定，更多是比较笼统粗线条的内容，使得环保社会组织参与美丽中国建设缺乏有力的政策规章支持。

第三、运行机制仍需要优化。在政府与环保社会组织联动方面，政社联动机制以及信息共享，相互依赖的良性互动机制没有真正建立起来，“导致有限的环保资源浪费以及环保手段碎片化”;在环保社会组织联动方面，没有建立和畅通“社社联合，社社联动”机制，环保枢纽型组织功能发挥不够，环保社会组织合作交流明显不足，资源整合共享和合作参与环境治理的缺乏深度;在强化对环保社会组织管理规范方面，由于管理体制不健全，缺乏服务标准、行为准则和信息公开，环保社会组织依然存在活动较随意、服务质量参差不齐、作用发挥有限以及社会影响力有限、社会公信力不高等问题。

第四、组织能力仍需要加强。环保组织在服务供给、专业能力及理论知识方面等面临困境，而这不仅限制了组织自身的行动和指导能力，还影响了服务供给的质量提升。在内部治理能力方面，多数环保社会组织尚未建立科学、严格、规范的内部治理结构。内部治理结构模糊，责权关系不清;缺乏民主决策过程，内部自律机制形同虚设;人力资源未发挥聚合作用，管理绩效未能体现。在组织的可持续发展能力层面，大部分环保社会组织对于战略均衡发展的重视度较低、组织和服务品牌培育以及社会公信力建设等，忽视环保社会组织的中长期发展规划，对“组织品牌建设”和“项目品牌建设”重视不够，社会公信力也有待加强。

三、环保社会组织参与美丽中国建设的实现路径

（一）理顺政社关系，加强对环保社会组织的支持力度

第一、重构政社关系，加快观念轉型。重构政社关系的逻辑起点在于美丽中国建设需要环保社会组织的共同参与，而这里的政社关系应该是一种扁平结构下多维发展的合作共治关系。首先，政府应当对环保社会组织在美丽中国建设格局发挥的作用中给予肯定，科学且理性地处理好与环保社会组织的关系，既介入又不过度介入，理顺彼此的关系，与环保社会组织建立良好的合作关系，强化沟通、协调、合作、交流，形成边界清晰、互动合作的美丽中国环境治理的“善治格局”;其次，环保社会组织在参与建构社会组织生态系统中应避免高度依附政府的路径依赖和缺乏公平性的契约关系达成。环保社会组织应充分认识自身在政社关系中的地位和功能，坚持理性协商和建设性参与，保持必要的独立性和自主性。

第二、建立制度体系，完善法律保障。制度体系是环保社会组织参与美丽中国建设的制度准则、制度规范、制度基础以及制度保障，具有全面性、系统性及可操作性的特点。需要建构包括法律、法规、规章、政策等在内的上下衔接，多维共存，合力共生的制度体系。首先，厘清对环保社会组织赋权和增权的法律边界，适时增加环境社会服务、环境社会补偿以及环境影响评价等相关权利;其次，应加快完善三大社会组织行政法规的修订，建立分级分类登记管理制度，强化环保社会组织“多元参与”的制度建设，以更好适应社会组织结构转型的生态需要;最后，加强推进环保社会组织有序发展的规章意见，以解决环保社会组织管理规章模糊、不完善的问题。

第三、健全运行机制，深化管理服务。首先，加强对环保社会组织的规范管理与引导。发挥政府在环保社会组织参与美丽中国建设过程中的主导作用，突出业务指导与行业监管，并且引导环保社会组织联合建立行业标准、组织规范、服务准则、信息公开和内在自律规则，建立公众参与社会影响与效果评价体系，并且进一步完善环保社会组织的数据库。其次，政府应建立与环保社会组织稳定的沟通交流机制。由政府牵头建立常态化、多元化的沟通交流平台，推动环保社会组织参加座谈会、论证会、听证会以及定期召开公众参与沙龙、论坛。再次，健全政府向环保社会组织购买公共服务的运行机制。建立完善政府购买环保公共服务的选择机制、监管机制、激励约束机制等，促进制度化、标准化、规范化、法治化。最后，创新环保社会组织“资源组合”的统筹机制。优化社会资源，统筹动员社会力量尤其是企业和专业志愿者参与环境治理，采取“政府、企业、公众出资，社会化运营管理的模式，募集资金支持环保公益项目活动”;建立资源网络，以环保为使命组建环保人才咨询库、环保专家资源库、环保项目需求库和可用资源库。

（二）促进能力建设，增进环保社会组织的专业服务能力

第一、健全治理结构，提高环保社会组织的自身发展能力。坚持组织发展理念，注重环保社会组织的内涵式发展，“逐步从初始发展阶段发现和描述环境问题到后期提供解决方案，从资金导向逐渐过渡到打造品牌，并要提升跨界合作能力”。督促环保社会组织建立完善权力机构、办事机构、执行机构以及监督机构等在内的合理分工、互相监督、有效制衡的现代社会组织法人治理结构，制定章程和各项规章制度，完善制度约束机制，进而推动环保社会组织发展为权责明确、协调运转、制衡有效、依法自治的法人主体。

第二、提供专业服务，提升环保社会组织专业化建设。首先，强化专业理念，着重专业服务，聚焦社会组织治理能力、创新能力、可持续发展能力以及协调能力，提升服务绩效，打造服务品牌，着重品牌社会组织和社会组织品牌项目建设。其次，引导环保社会组织走差异化发展道路，推动环保社会组织根据实际情况汇聚最擅长领域，并以此形成核心竞争力和品牌服务项目，进而影响环保社会组织整体差异化的发展格局。最后，加强职业化队伍建设，强化专业底蕴和职业化素养，重视内部挖掘和重点培养，吸引优秀社会组织管理人才和项目运营人才，尤其是在环保领域有专业背景且热衷于参与环境治理的专业人才加入到环境治理专业队伍中。