数据篇：数据背后的检察业务新风向

本社记者 祁彪

2020年5月25日下午，最高人民检察院检察长张军向十三届全国人大三次会议作最高人民检察院工作报告。

据了解，今年的报告正文为近年来篇幅最短；突如其来的疫情给报告的调整修改、征求意见等提出新的要求，也为反复打磨留下了空间，起草历时半年，为历年来时间最长。

而在这份“最短”报告中，却出现了诸多数据方面的新变化，比如首次全口径披露了检察机关办案数据，首次出现了刑事、民事、行政申诉数，首次使用了审查逮捕、审查起诉数，首次分析了20年来刑事案件变化情况，首次提出了一个新的“案-件比”概念并对其价值与功能进行了阐述。

这一组组干货满满的数据背后，反映的是更加务实、科学的检察业务新风向。

>>2020年5月25日下午，最高人民检察院检察长张军向十三届全国人大三次会议作最高人民检察院工作报告。 资料图

首次全口径披露全国检察机关办案数据

谈及这次报告的起草过程，最高人民检察院办公厅（新闻办）主任、新闻发言人王松苗表示：“今年报告起草工作历时较长，‘文火慢炖’，历时半年，反复修改，力求精品。突如其来的疫情给报告的调整修改、征求意见等提出新的要求，但也为反复打磨留下了空间。起草过程中，张军检察长作为起草组的总负责人，多次召集我们研究写作思路、框架结构、总体风格等，特别是亲自打磨，指导我们充实了大量信息，力求最全面、最客观、最有纵深感地展示检察工作。报告的一些重要内容包括很多‘金句’，都是首席大检察官的妙手偶得。为写好报告，我们同时征求了中央和国家机关有关部门、省区市四大家主要负责同志等各方面共290人的意见。很多领导同志在抗疫期间专门抽出时间审阅我们的报告，提出了很多很有建设性的思路、观点和具体修改意见，帮助我们进一步修改完善好报告。这让我们特别受益！”

正是在这样的起草背景下，今年的报告呈现出了与以往不同的变化。据今年的报告披露，2019年，全国检察机关紧紧围绕党和国家工作大局，忠实履行宪法法律赋予的法律监督职责。全年共办理各类案件3146292件，同比上升9.7%。其中，审查逮捕案件935432件，审查起诉案件1413742件，刑事、民事、行政申诉案件258520件，公益诉讼案件126912件，诉讼活动违法监督案件411686件。

对此，王松苗表示：“数据是观察工作的窗口。这两年，我们使用的数据逐步增多。今年的数据与往年相比也有很大不同，更加突出数据的说服力，强化对比的纵深感。今年的报告，我们第一次全口径披露了全国检察机关办案总数，包括审查逮捕、审查起诉数，刑事、民事、行政申诉案件数，公益诉讼案件数，对诉讼活动中的违法情形提出监督数。其中，刑事、民事、行政申诉数是首次出现，以往我们主要披露的是申诉案件中提出抗诉和检察建议的数字。审查逮捕、审查起诉数也是头回使用，与批准逮捕数和提起公诉数比，这里多了检察机关审查后决定不批捕和不起诉数。”

对于报告首次全口径披露的上述数据，许多网友表示，这些数字背后体现的是检察责任与情怀。

“对于网友的评价，我们很感动，也努力这样去做。上述数据之所以披露，我们主要有以下几个方面的考虑：一是对历史负责。司法办案数字是国家治理和社会治理的一个缩影，我们的报告不仅是检察工作的呈现，还要努力成为整个国家治理、社会治理状态的镜像，对法治历史负责，为社会治理服务，替国家未来着想。二是对人民负责。我们是向人民汇报工作，就要对人民负责。公开更多的数据就是要接受人民监督与评判，努力把工作做得更好。三是为法治担当。检察机关是法律监督机关，前连侦查、后接审判，参与整个诉讼活动。我们希望以这些数据反映检察机关司法办案情况的同时，也展示整个司法检察成果、法治建设样态。”王松苗说。

首次分析20年来刑事案件变化情况

而除了首次全口径披露了全国检察机关办案数据，今年的报告还专门分析了1999年至2019年20年间的刑事犯罪变化情况：1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。与此同时，从严规范经济社会管理秩序，新类型犯罪增多，“醉驾”取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪，扰乱市场秩序犯罪增长19.4倍，生产、销售伪劣商品犯罪增长34.6倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6倍……

此外，在报告附件中还制作了图表，清晰反映了主要犯罪趋势。

据了解，这种大跨度的历史纵向分析，是第一次出现在最高检的工作报告中。这背后有何深意呢？

对此，王松苗表示，新中国成立70年来，中国共产党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，注意力、关注点发生了变化。新时代不仅要解决物质“有没有”的问题，还要解决发展“好不好”的问题。经济社会形势、人民群众要求发生深刻变化，我国的刑事犯罪结构与犯罪态势也发生了巨大变化。概括起来就是“有降有升”。跨越20年的数据对比，不仅能够更直接反映刑事犯罪的整体走势，也能够更清晰折射出世情、国情、社情的动态变化，看出社会管理手段的不断调整与丰富。

“跨越历史的分析是为了更好地预判未来的趋势。20年来刑事犯罪变化数据显示了什么规律？最高检工作报告中给出了答案：严重暴力犯罪及重刑率下降，反映了社会治安形势持续好转，人民群众收获实实在在的安全感；新型危害经济社会管理秩序犯罪上升，表明社会治理进入新阶段，人民群众对社会发展内涵有新的期待。”王松苗说。

面对这些变化，王松苗表示，司法机关必须以更高的站位，深刻把握刑事犯罪变化规律，从提升国家治理体系和治理能力现代化水平的高度，变革理念和措施，做好检察履职顶层设计。

“比如，因应刑事犯罪形势变化，需要调整检察官角色定位。以往，社会上更多认为检察官就是捕、诉、打、严，实践中也是抗轻多、抗重少。新时代，人民群众要求我们惩治犯罪与保护无辜并重。根据新修订的检察官法要求，最高检在各种场合反复强调，要把秉持客观公正立场作为新时代履职的本质要求，坚决摒弃偏爱从重从严的传统实践，以事实为根据，以法律为准绳，既要做犯罪分子的追诉者，也要做无辜者的保护者。”王松苗说。

再比如，检察机关要革新检察理念。“过去主要是通过严厉的刑罚惩治犯罪，追求高立案率、高羁押率、高起诉率、高判刑率。当前，在轻微刑事犯罪大幅攀升、占据比例不断抬高的情况下，贯彻谦抑慎刑司法理念则尤显重要，‘少捕慎诉’亟待有效落实。去年，共对涉嫌犯罪但无需逮捕的决定不批捕113785人，对犯罪情节轻微、依法可不判处刑罚的决定不起诉144154人，对侦查、审判中不需要继续羁押的建议取保候审75457人，较5年前分别上升32%、167%、279%。”王松苗说。

此外，王松苗还表示，改革开放40年来，刑事立法渐趋宽缓：死刑罪名经过刑法修正案（八）（九），减少了22个；简易程序1996年入法，2012年又扩大适用范围；速裁程序也于2018年正式入法。从强调“严打”到宽严相济，从疑罪从“挂”到疑罪从无，司法实践也在逐步调整适应。2018年10月刑诉法修改确立的认罪认罚从宽制度，让刑事司法现代化找到了新的发力点，推动刑事法治完善。

“20年来刑事犯罪变化背后的法治考量，连接着昨天、今天和明天，反映的是历史的规律、时代的发展和人民的要求。我们希望，报告中给出的20年的数据变化，能够为司法实践、社会治理，提供重要的参考依据，也让这份报告更有史料价值和服务功能。”王松苗说。

首次提出“案-件比”概念

据了解，今年的报告中还首次提出了一个新的“案-件比”概念，并对其价值与功能进行了阐述。

那么，到底何为“案-件比”呢？

据了解，所谓“案-件比”的“案”，一是指当事人自行报案、自行起诉的案子，二是被公检法立案、公诉、审判、执行或监督的案子。老百姓说“有个案子在公检法那儿”，就是指这种“个案”“净案”——对于他自身而言，就是这么一个案子，这么一件事儿。然而，这个“个案”到了公检法那儿，每个诉讼环节，都要被统计成或表述成一个“案件”，才能依法进入下一个程序。这个统计出来的“件”数，实际上代表着不同的诉讼环节。不同环节形成的“件”数大于当事人自己感受到的“案子”，往往也是正常、合法的。比如，公安机关立案是一件，检察机关起诉是一件，法院审判又是一件。一个案子，被不同的办案环节统计成3件。“案-件比”可以表述为1∶3。

此外，一个案件在同一个诉讼环节也可能被统计成或者形成多个“件”数。比如，公安机关将1起案件提请检察机关批准逮捕，检察机关认为不构成犯罪而作出不逮捕决定，这是1件，“案-件比”是1∶1。

如果公安机关不同意检察机关的不捕意见，提请复议，这就在诉讼环节增加了1件，“案-件比”变成1∶2。如果检察机关维持不捕决定，公安机关还不服，按程序向上级检察院申请复核，上级检察机关复核维持原决定，这又增加了1件，在检察环节的“案-件比”就变成了1∶3。如果上级检察机关复核后，纠正下级院的不捕决定，公安机关在犯罪嫌疑人被批准逮捕后移送审查起诉，则“案-件比”变成了1∶4。

随着诉讼环节的增多（仅在检察机关就可以统计为16个环节），“案”和“件”这个比值中的分母还会增加。分母越大，司法资源付出就越多，司法人员就越辛苦，案件的质量就越有反复，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。比如，前面提到的不捕案件，如果在作出不捕决定时，就能够确保事实清楚，说理充分，公安认可，那就不会有后面的复议复核，“案-件比”就是1∶1，这就说明办案质量高。反之，进入复议复核，就会给当事人带来诉累，办案质效就不能说高。因此，我们提出，在同一个司法环节，最好的“案-件比”就是1∶1，即老百姓一个“案子”，进入某个检察程序后一次性优质办结，这样司法资源投入最少，当事人感受最好。

据了解，为了保证“案-件比”概念的顺利落地，最高检在今年年初印发的《检察机关案件质量主要评价指标》中，确立了51组87项评价指标，形成了以“案-件比”为核心指标的案件质量评价指标体系。

那么，最高检缘何提出这一概念呢？对此，王松苗表示：“办案实践中我们发现，有些案件，一个环节办了多次，甚至从基层办到了‘最高’，但很多方面都不满意。为什么？因为一些办案环节并没有把自己的工作做到极致，没有真正追求案结事了，只是满足于‘走程序’，在‘自己手上不出问题、不被追责就行了’，至于质量和效果如何，‘不是为一个人的事’。针对这些问题，最高检经过慎重研究，提出了‘案-件比’这个质效评价标准，主要目的是通过正确的办案质效导向，引导司法人员努力通过自己的工作，减少人民群众诉累，增强百姓司法获得感。”

具体来说，“案-件比”是如何统计计算的呢？据介绍，如果把“件”看作是一个办案环节、办案程序，那“案-件比”就不是一个简单的比例关系，而是一种对比关系，是质效之比。现阶段“案-件比”的计算采用同时段概算法：用同一个时间段内受理的“案”数与“件”数相比较，得出对比关系。比如一时间段内刑事案件受案数为100件，正常办案程序100件+50件本可不经历的办案环节（如“三退两查”等16个环节），那么该时间段内刑事检察“案-件比”的对比为100∶150，即1∶1.5。

“‘案-件比’是一个指挥棒，重在引领化解矛盾、案结事了，而不是安于形式合法、程序空转。举个例子，过去的退回补充侦查提纲通常惜墨如金，寥寥几个字，让人如坠云雾。去年开始，最高检特别强调补充侦查提纲要说明目的意图、补侦方向和内容，让侦查人员知道要干什么、怎么干，这样就能减少很多二次退回补充侦查，从而有效降低‘案-件比’。这就像‘放管服’改革让当事人只跑一趟那样，努力做到当事人一‘案’在一个程序内能一次办结的，就不要办成几个‘件’。”王松苗说。

据了解，为了保证“案-件比”概念的顺利落地，最高检在今年年初印发的《检察机关案件质量主要评价指标》中，确立了51组87项评价指标，形成了以“案-件比”为核心指标的案件质量评价指标体系。要求各级检察机关树立“整体质量意识”，每一个办案环节都要坚持最高质量标准，努力做到极致，下大力气降低办案中的“程序环节”，有效减少那些本不该有的“件”数，让公平正义又好又快实现。

据了解，“案-件比”刚一提出，就有人形象地称之为“司法GDP”，但这个GDP不是过去只重办案规模和办案数量的GDP，而是重视办案质量和效率的“绿色GDP”，旨在督导检察官强化责任意识、提升司法能力，努力把工作做到极致，避免不应有的程序空转。今年的报告显示，2019年刑事检察“案-件比”为1∶1.87，“件”同比下降0.02，减少了约3万个不必要的办案环节。

今年报告中关于数据的多个“首次”，展现的是检察机关主动践行现在司法理念、推进职能职责丰富完善的新风向。