基层法院人民法庭审判资源优化配置的实证分析与路径探析
——以S市P区法院的8个人民法庭为样本

高 峰,冯 婧

(上海市浦东新区人民法院，上海 200135)

人民法庭作为基层人民法院的派出机构和组成部分，是联系人民群众的纽带和桥梁，也是人民法院积极参与基层社会治理创新的前沿阵地。最高人民法院周强院长在第三次全国人民法庭工作会议上指出：“人民法庭是人民法院‘基层的基层’，是深化司法体制改革‘关键的关键’”(1)参见江苏省东台市人民法院课题组(周宏，唐闻声，寇建东)：《人民法庭审判权运行机制分析——以四家试点法庭的共性问题为基点》，载《人民司法(应用)》，2016年28期，第63页。。长期以来，“地区边远”“交通不便”“设施简陋”“力量薄弱”成为很多人对人民法庭的固有印象。随着改革开放的进一步深入，我国经济社会持续发展，人民法庭在基础设施建设、物质保障、信息化建设等方面已经有了长足的进步。与此同时，群众对人民法庭的期待，亦已不再满足于“便于诉讼”这一基本需求，对“公开、透明、服务”的呼声不断高涨。本文借用经济学范畴的“资源配置”的概念，以S市P区法院的8个人民法庭的实证数据为依据，以基层司法实践者的视角介绍司法体制综合配套改革背景下人民法庭的新变化和新问题，尝试进一步厘清基层人民法庭与宏观司法体制改革之间的关系，并就如何优化审判资源配置作浅要分析，以期抛砖引玉，引起学者和司法界同行的重视，对此进行更为深入的探讨。

一、问题提出——人民法庭“敢问路在何方”

(一) 人民法庭的办案压力客观存在

随着经济社会的快速发展和社会转型期的矛盾凸显，社会利益主体呈现出多元化发展态势，人民群众的法治观念进一步提高，各类矛盾纠纷呈现出快速增加的趋势。对于法院系统来讲，“以审判为中心”的诉讼制度改革和法官员额制的人事制度改革后，长期以来“案多人少”矛盾并未从根本上得到化解，甚至还有进一步加剧的可能性。随着我国法治社会建设逐渐深入人心，在可预见的相当长的一段时期内，人民法院案件受理数量仍将持续增长。此前，曾有理论认为人民法庭承办的案件事实相对清楚、法律关系相对简单、案件标的额相对较小，案件处理简单易行。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，传统民事纠纷正在发生显著变化，尤其在经济发达地区，动辄几百万、上千万标的额的错综复杂的案件早已不是偶然现象。根据笔者调研统计，S市P区法院所辖的8个人民法庭在2017—2019年度，标的额在1000万元以上的案件数量分别达到134件、148件和182件。由于区域经济发达，居民生活较为富裕且具备理财意识，大量的离婚案件、分家析产案件涉及股权、股票等金融证券的具体分割，故有人民法庭的法官戏言“现在离婚纠纷的审理难度已不亚于上市公司分立”。S市P区法院下辖8个人民法庭，共有干警322人，其中法官129人；2019年审结案件29189件，按照法官人数平均，法官年人均结案226件；扣除产假、哺乳假、病假、借调等非在岗因素，法官年人均结案数量约为275件，可见工作压力之大。随着诉前调解工作和案件繁简分流工作的逐步推进，人民法庭原来所承办的部分简易程序案件或批量处理案件业已被分流，法庭当前所承办的基本上都是“沉甸甸”“实打实”的案件，相关办案数据早已被“拧干了水分”，基层人民法庭的办案压力着实可见。

(二)人民法庭参与基层社会治理创新过程中的现实困境

现阶段，人民法庭“案多人少”的矛盾依然凸显，法官工作量已然处于“超饱和”状态。法官专注审判工作已显疲态，更难以抽出精力统筹兼顾基层社会治理，客观上影响了参与乡村振兴、基层社会治理创新等审判延伸工作的落实。如何在依法履行好审判职责的同时，兼顾辖区基层社会治理创新，是基层人民法庭干警当前所面临的现实问题。此外，人民法庭在参与基层社会治理过程中，存在主体地位不明确、治理权力不清晰、责任配置不到位等问题，客观上影响了“三个面向”和“两便”原则(2)“三个面向”即“坚持面向农村、面向基层、面向群众”，“两便”即坚持便于群众诉讼，又要便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的原则。参见最高人民法院《〈关于全面加强人民法庭的工作〉的通知》(法发[2005]16号)。的具体落实，难以与政府部门及其他社会治理主体形成合力。S市P区法院的8个人民法庭虽已初步建立了与辖区街镇的司法联席会议机制，主动对接辖区街镇“家门口”服务站，积极开展“一对一”结对普法工作和巡回审判，并对辖区街镇的人民调解员开展驻庭培训和轮班实训，积极投身辖区基层社会治理创新，但在一定程度上依然存在形式多有重复、创新性不足、针对性不强等问题。

(三)行政装备条件和安全保障条件尚需进一步加强

虽然近年来S市P区法院人民法庭的行政装备条件和安全保障条件相较之前已有大幅提高，但在安检、监控、防爆等防范设施和装备方面依然存在短板。S区人民法院法警支队在审判保障、强制执行、送达、车辆管理等方面承担了大量工作，特别是在刑事案件处理过程中，年均需要保障刑事开庭2000多庭次，押解出警8000余人次，致使其参与基层人民法庭安全保障的法警数量“捉襟见肘”。当前，全区8个人民法庭每庭均只配备一名常驻法警，在多个法庭同时开庭时，很难做到全面兼顾。鉴于基层人民法庭办理的主要为相邻关系、分家析产等案件，该类案件本就属于纠纷不好调解、矛盾易激化的类型案件，当事人往往彼此怀有较重敌意，庭审中容易出现情绪失控的现象；人民法庭多设置在农村地区或城乡结合部，距离院本部相对较远，一旦遇到突发事件，不仅凭借自身力量难以应对，也难以得到院本部及时有效的联动保障。

二、实证分析——S市P区法院人民法庭审判资源优化配置的实践探索

建设现代法治国家并不意味着盲目快速推进司法工作进程，而忽略经济社会发展的基础条件及矛盾纠纷解决的自身需求。纠纷的解决不应亦不能完全依赖于单一化的诉讼纠纷解决机制，否则会造成简单案件占用过量司法资源、导致司法资源不堪重负的状况；同时，诉讼也并非所有矛盾纠纷解决的最佳途径，对于部分家事纠纷等案件，调解或许可以取得更佳的社会效果和法治效果。笔者认为，还可以通过细化工作机制、整合审判资源、优化人员结构、规范工作流程等手段，解决质效瓶颈，探索在线调解、在线庭审、远程接待、网上确认等工作，主动参与辖区基层社会治理探索创新，进而实现审判资源的配置优化，回应人民群众的现实需求，保障案件当事人合法权益。

(一)诉前分流与衔接

因为纠纷本身具有多样化特点，所以纠纷解决的机制也应当是多种的。诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制为群众提供了多样性的纠纷解决的价值导向，也为群众提供了更多纠纷解决机制选择。目前，S市P区法院所属8个人民法庭的诉前调解机制主要包括驻庭调解员调解、特邀律师调解、委托辖区街镇调解和同业公会调解等；部分人民法庭还在探索家事纠纷联合调处机制以及高校法学教师参与调解机制。以P区法院某人民法庭为例，该法庭通过进一步细化诉调工作机制，初步形成了驻庭调解员调解、特邀律师调解、家事纠纷调解等“三位一体”同步运行的调解机制，并与辖区调解工作室、“老娘舅”工作室实现“庭室对接”。2018年，该人民法庭驻庭调解员调撤案件680件，委托并指导辖区街镇调撤家事纠纷案件76件，特邀律师调撤案件165件，取得了较好的成效。鉴于此，人民法庭需要进一步发挥密切联系群众的优势，充分依托辖区街镇，借助村、居委及司法所、调解工作室、“老娘舅”工作室等社会力量就地化解更多的案件及矛盾纠纷，从而实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

图1 S市P区人民法院案件分流机制

(二)二次繁简分流机制

对于诉前调解不成而转入立案程序的案件，P区法院通过繁简分流，初步形成立案庭(诉调中心、速裁团队)审理简案，人民法庭审理常案，专业审判庭审理繁案的整体格局。以2018年为例，立案庭的诉调中心累计收案42896件，占全院民商事案件收案总数的50.19；立案庭通过速裁和诉调累计审结案件43098件，占全院民商事审结案件总数的50.94%。初步形成了“非诉调解协议司法确认+涉诉纠纷诉前调解+简易案件速裁+审前准备”相结合的“四合一”模式，将立案庭的工作向前延伸、向后顺延，构建起“二次案件繁简分流”体系，切实减轻了人民法庭的办案压力。此外，P区法院自2016年起施行机动车交通事故责任纠纷案件集中审理机制，将该类案件交由3个人民法庭集中审理，推动形成了“受理集中化、审判专业化、法官专家化”工作格局。在2018年，上述3个人民法庭共审结机动车交通事故责任纠纷案件7820件，占P区法院该类案件总数的99.34%。

(三)在人民法庭组建新型审判团队

S市P区法院的8个人民法庭结合法官的职业特点和审判活动规律，在不突破现行法律规定框架的前提下，积极探索审判职权优化配置和扁平化管理模式。通过对原有审判组织进行重新整合优化，建立起由一名审判团队负责人及若干名法官、法官助理、书记员组成的相对固定的新型审判团队，同时明确审判团队的建构、运作、职权、激励等相关内容，尝试对不同人员的工作职责做进一步细分。通过完善审判团队负责人选任办法、审判团队绩效评价考核指引等配套文件，赋予审判团队相对完整、独立的审判职权及一定的自主管理权；保障审判团队内部紧密配合协作；并进一步探索分工有序、配合流畅、团结高效的审判团队运行新模式。除法律明确规定应由审判委员会、院长、副院长、庭长行使的审判职权外，其他审判、管理职权逐步交由审判团队，以促进审与判的统一、权与责的一致。8个人民法庭现有新型审判团队24个，自审判团队组建以来，扁平化管理模式下的协作办案机制成效已开始显现。据初步统计，新型审判团队建立后，80%左右的事务实现了审判团队内部解决。此外，还通过绩效考核倾斜的方式提高人民法庭岗位对广大干警特别是青年干警的吸引力，鼓励他们到基层人民法庭去，到人民群众最需要的地方去。与此同时，S市P区法院制定了《绩效评价考核细则》，明确规定人民法庭在考评季度中各项核心指标均达标的，各序列绩效奖金均在原有档次基础上上浮5%。

(四)充分借助互联网信息化技术

在移动互联早已融入百姓日常生活的当下，司法工作也应当与时俱进，探索将人民法庭的部分职能从线下向线上的转移，推进指尖立案、线上普法、远程调解、云间庭审、网上确认等工作，借助科技化、信息化技术实现“数据多跑路、群众少跑腿”，提升审判质效和人民群众的获得感。当前，S市P区法院的8个人民法庭均已开始使用“云间庭审”“小鱼易连”等新型“互联网+”技术，探索推进互联网庭审、调解和远程接待工作。相对于传统方式的多元化纠纷解决途径而言，该类探索便利了审诉交流、提升了审判质效，也为我们今后的改革提供了更为广阔的思考和发展空间。但相对而言，其在成熟度、适用率等方面还有待进一步推进和探索。

(五)重视人民陪审员作用的发挥

人民陪审制度是人民群众直接参与司法活动的重要民主形式，有助于提升司法活动的公信力及权威性。在当前法院系统“案多人少”的大背景下，人民陪审制度的广泛应用有利于在法院内部形成科学的分工体系，更合理地配置审判资源，提升审执质效。近三年，P区人民法院所辖8个人民法庭对普通程序的适用率约为15%；同时，8个人民法庭2017年度和2018年度的陪审率均超过了S市P区法院的平均水平，其中3个人民法庭连续两年陪审率达100%。陪审率的提高在提升民主监督水平的同时，客观上缓解了“案多人少”矛盾，有利于审判资源的优化和审执质效的提升，还助力实现了基层群众与基层司法机关的“零距离”接触，推动形成双方良性互动，进而有效提升了人民法庭所在辖区群众的法律意识和法治素养。

三、路径探析——人民法庭审判资源配置的优化路径建议

人民法庭工作不仅应着眼当前，更要有超前的发展眼光。应当坚持问题导向、需求导向，对审判资源进行优化配置，为今后的人民法庭工作留足空间、打下基础。

(一)优化人民法庭的审判职责定位，推进“标准化人民法庭”建设

当前，人民法庭的设置标准、对应的辖区面积或人口标准、管辖范围以及与其他专业庭室之间的职责分工等一般都是由各地自行调整，缺乏相对统一的职能定位和分工标准，缺乏“标准化法庭”对标标准和发展方向，致使各地方人民法庭之间难以横向参考，亦难以发现自身不足。即便探索发现了部分人民法庭一些较好的经验和做法，但囿于各地情况不一，很多成功经验难以复制推广。对此，亟需加强顶层制度设计，推进“标准化人民法庭”建设。

(二)优化人民法庭的审判延伸职责定位，推进“服务型人民法庭”建设

针对人民法庭在参与基层社会治理中存在的主体地位不明确、治理权力不清晰、责任配置不到位，难以与政府部门及其他社会治理主体形成合力等问题，笔者建议，在缺乏立法保障的情况下，亟需完善相关的顶层设计和制度保障，理顺角色定位，明确职责分工，强化内生动力，打通司法服务群众的“最后一公里”，以实现矛盾纠纷介入机制前移，形成联动衔接的大调解工作机制，促进矛盾纠纷的源头治理和就地化解工作。

(三)加强信息化技术运用，推进“智慧型人民法庭”建设

在移动互联早已融入百姓日常生活的当下，亟需将人民法庭的乡村振兴、基层社会治理等职能实现从线下向线上的转移，推进指尖立案、线上普法、远程调解、云间庭审、网上确认等信息化技术手段和办案模式的广泛适用，实现基层社会治理主体间线上协作、人民法庭对辖区街镇人民调解工作室的实时在线指导以及司法确认的网上操作，从而有效推进“智慧型人民法庭”建设。考虑到上述科技手段的研发周期和成本，笔者建议通过顶层统筹、先行试点的方法，待条件成熟后在各地人民法庭复制推广。

(四)进一步理顺案件繁简分流机制，推进“门诊式人民法庭”建设

进一步整合诉前调解力量，优化调解结构，解决调解瓶颈，不断细化和完善诉调对接工作模式。对于当事人拒绝调解及调解未成的案件须及时转入立案程序，以避免“久调不立”的情况；在诉前调解阶段，充分采集案件信息，做好案件特征登记，梳理案件类型、标的，完成当事人身份信息确认、送达地址确认和明确争议焦点等工作，为后续审判工作夯实基础；在委托辖区街镇调解方面，完善人民法庭与辖区街镇联席会议机制，互通辖区纠纷总体发展态势情况，协同推进矛盾纠纷就地化解工作，共商重点矛盾纠纷化解对策，并适时组织开展巡回调解、巡回审判工作，助力辖区开展法治教育，进而实现“审理一案、教育一片”的效果；在特邀律师调解方面，完善律师调解机制、规范律师调解程序，设立特邀律师调解员名册，结合律师调解员的专业领域、执业经验，探索实现精准分案，提高调解成功率。同时，建立律师调解“防火墙”机制，完善调解工作情况反馈机制，实现调解案件全程留痕，尤其要注重梳理分析调解数据，及时发现可能存在的问题。此外，建议适当提高特邀律师调解的补贴标准。针对调解结案标的额在15万以下的案件，当前每件案件的补助标准仅为300元，对律师参与调解的吸引力不强。横向来看，参考当前浙江省某中级法院调解案件的补贴标准，其对特邀调解员(包括律师调解员)的补贴基准为每调解成功一件补贴1000 元，且系列案件、疑难复杂案件的补贴标准另行计算(3)参见丁洁，詹昀刚：《律师调解的现实困境与解决路径探讨——以浙江省杭州市试点实践为视角》，载《中国司法》，2018年第12期，第41页。。鉴于此，建议S市法院系统适当提高并相对统一相关案件的补贴标准。

(五)探索完善科学合理的“人案配比”动态调整机制，推进“人随案走”的“动态式人民法庭”建设

对于人民法庭而言，人力资源的优化配置尤为重要。在实践层面，各人民法庭的收案数量在不同时间段是动态变化的，在某些时间段可能会出现收案数量剧增和剧减等极端变化，且上述因素的变化在当前立案登记制的大背景下显得愈发难以预测。亦即，收案情况一直动态变化，若各人民法庭的人员配置一直采用“以不变(人员配置)应万变(收案情况)”则不免会显得有些“削足适履”。鉴于此，建议8个人民法庭之间的人员配置要根据收结案情况的变化而实现适度的动态调整(4)参见刘庆伟：《从“形似”到“形神兼备”:部分试点法院新型审判团队设置之反思与改进》，载《山东审判》，2017年第4期，第47页。。必要情况下，8个人民法庭与其他专业审判庭之间亦可参照该机制施行，以实现“人随案走”，确保收结案的良性循环。此外，笔者建议通过“以案定员”的方式，完善基层人民法院的人员配置。考虑到立案庭审理简案、人民法庭审理常案、专业审判庭审理繁案的现实背景，不同审判业务部门的人员配比应当有所区别。立案庭的特点是除常规立案工作外，还承办一些简易、批量、速裁等案件，建议在人员配置中适当减少法官助理的配置；同时适当增加辅助文员如书记员等人员的配置，以应对大量的收发传票、庭审记录、案卷归档等事务性工作，故可结合该庭工作特点采用传统的“1+1”即“一审一书”的配置模式，或采用“2+1+2”(5)“2+1+2”即2个审判员、1个法官助理、2个书记员的配置模式。等配置模式。人民法庭的特点是办理常规案件，且以民商事案件为主，对法官助理有一定需求，承办案件过程中亦可实现对法官助理带教等传承工作，故可采用“1+1+1”即“一审一助一书”的配置模式(6)参见于猛：《人民法院审判团队制度建设与模式选择——以基层人民法院审判团队的构建为例》，载《法律适用》，2018年第11期，第66页。。专业审判庭的特点是处理的案件相对复杂但案件类型相对单一，故可在人民法庭的基础上，适当增加法官助理的配置，同时适当减少书记员的配置，使法官助理的相对优势得以发挥。同时，建议适时安排调岗轮换，以避免出现办案能力僵化的风险。

(六)完善人民法庭的安保联动机制，推进“平安法庭”建设

虽然近年来随着经济社会的不断进步、信息化技术的不断发展，人民法庭的物质装备条件已经取得了长足的改善，但即使是在S市P区这样位于东部沿海经济发达省份的人民法院，法庭办公条件、安保条件等方面也依然存在一些短板。当前，社会上侵害法官合法权益的情况仍时有发生，对此尚缺乏行之有效的具体保障机制，人民法庭在这一问题上的现实困境尤为凸显。亟需制定法官权益保障实施细则，增加监控覆盖范围，实现审判区域、办公区域的监控范围全覆盖、无死角，完善与政府部门和社会组织的相关联动机制，落实人民法庭与属地派出所的常态化联席会议机制以及安保联动的有效衔接，明确安保责任，形成保障合力。

此外，我们还应关注新一轮司法改革背景下出现的新情况和新问题，打造“与时俱进的人民法庭”。审判资源优化配置的目标是保障司法公正和司法责任制的落实。若基层人民法院案多人少的矛盾依然凸显甚至加剧，就会导致法官难以全身心专注于审判核心事务，无暇更多考虑审判的价值引导、总结审判经验、梳理审判思路、指导法官助理等事关司法公正的关键内容，客观上可能会影响司法责任制的落实(7)参见 张雪纯：《我国合议制裁判的缺陷及其完善——基于决策理论的分析》，载《法学家》，2009年第3期，第39页。。当前，P区8个人民法庭普遍存在审判辅助人员不足、法官助理体量不宜过大的矛盾，依靠人民法庭自身难以破题，需要顶层设计的关注和支持。根据S市的相关政策，法官助理的职业路径是晋升为法官。若法官助理体量过大，可能造成其职业发展空间小、人员积压的情况；还可能造成初任法官平均年龄不断增长，从而缩短其任法官的执业期间，造成司法资源的浪费；使用中央政法编制空编招录书记员，则会在经济学层面上出现成本偏高的问题。鉴于此，建议探索建立与案件数量增长相匹配的辅助文员额度增长机制，通过购买社会化服务等方式，增加审判辅助力量，使案多人少的矛盾在一定程度上得以缓解。与此同时，关于法官助理的职责定位尚待进一步明晰，法官助理究竟应该配置给审判团队，还是配置给固定的带教法官？如果配置给审判团队，会不会导致仅侧重其审判辅助职能的发挥，而忽略其作为法官后备队的培养；如果将法官助理直接配置给承办法官，会不会使承办法官成为“甩手掌柜”，变成躲在法官助理背后的“橡皮图章”，从而使得法官助理成为审判工作中“隐形的法官”。关于法官助理的考核管理(8)参见尤文军，郑东梅，谭志华：《基层法院法官助理履职情况的调研》，载《中国应用法学》，2018年第4期，第107-108页。，究竟应该赋予带教法官更大的决定权，还是由组织统一考核等，都是改革过程中应该注意到的新问题。如果赋予带教法官更大的考核决定权，那么如何保证带教法官在对法官助理的考核中不流于形式，以及能够最大程度地减少个人感情方面的因素，客观公正地评价法官助理的工作质效；在赋予带教法官更大考核决定权的情况下，如何统一不同带教法官的考核标准，从而得出客观公正的考核数据，这些问题需要我们在将来的实务工作和理论探讨中更多地加以关注并深入研究。