疫情防控与上海公共卫生危机治理体系现代化

陈荣武 张文兰

[摘 要]抗击疫情的“上海模式”，可以概括为“党建+系统化、法治化、网格化、专业化”，即党建引领的“四化一体”模式。为推进后疫情时期上海公共卫生危机治理体系现代化建设，建议进一步优化国际化大都市公共危机应急体系，完善以社区为“根据地”的疫情防控应对机制，健全公共卫生危机“全民化”应对能力建设长效制度，以及加强制度化开展城市公共危机研判评估和专项推进工作。

[关键词]新冠肺炎;后疫情时期;危机治理

一、上海抗击新冠肺炎疫情的做法和成效

1.旗帜鲜明讲政治，坚持全国一盘棋的大局观，有效发挥国家制度和上海自身优势

上海坚决贯彻落实习近平总书记的指示精神，坚决维护党中央的集中统一领导和决策部署，坚持全国一盘棋，加强对全市疫情防控工作的全面领导，及时成立防控工作领导小组，于2020年1月24日及时启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，并根据疫情发展情况动态调整优化应对方案。新冠肺炎疫情防控，武汉胜则湖北胜、湖北胜则全国胜，上海在一个月之内，共有11支医疗队、1640名医务人员先后分9批奔赴武汉驰援，进驻雷神山、金银潭等17家医院、28个病区①。上海第一时间并及时跟进向武汉调度人才、技术、物资等优势优质资源，在抗“疫”最前线发挥了重要作用，也体现了国家制度优势和“中国速度”。

2.坚持依法治理和科学治理相结合，确保有法可依和精准施策

上海市坚持依法治理公共卫生危机事件，根据《上海市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉细则》《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等，研究制定、审议通过《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》《关于加强新冠肺炎疫情防控工作法治保障的实施意见》。长三角区域合作办、各行政区、大口党委、党政机关、委办局、基层单位、村居等及时制定防控工作制度与具体办法，确保依法治“疫”。上海针对流行病尤其是新型病毒的防控特点和规律，按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，遵循“预防为主、防治结合、科学指导、及时救治”的工作原则，正确处理好行政话语权和专业话语权的关系，解决好社会动员效率和科学防治的统一性问题。上海市通过创设红、黄、绿三色“随申码”和出行追踪公交“二维码”，采取信息公开、集中收治、“一患一案”、隔离、留观、严格评估、无人机和人工智能手段巡视警示、网络办公与“一网通办”等有效举措，让网络、人工智能等新兴科技在抗“疫”中“一展身手”。

3.筑牢党建引领下的疫情防控“共同体”，织密危机应对社区联防联控网络

上海充分发挥城市基层党建的体制机制优势，强化党建引领，通过组织动员各级党组织与党支部开展抗“疫”专题学习实践行动、机关和事业单位党员干部充实社区骨干力量、党员到社区报到报告、党员开展志愿者服务、党员捐款捐物等，充分发挥各级党组织和全体党员的先进性作用。上海疫情防控与社会治理的重心和“基本面”在社区，在第一时间抓好所有进出道口严格防控的同时，发动“全民战争”，全面织密筑牢社区防控网络，最大程度发挥人人自防、社会共防、城市联防的格局。

4.坚持一手抓抗“疫”一手抓发展，善于在科学发展中解决重大危机

疫情发生后，上海在狠抓抗“疫”所需防护和医疗物资生产的同时，加强抗“疫”科技、药物研发力度。市经信委及时开展征集抗“疫”新技术、新产品、新应用工作，市科委出台多个为抗“疫”提供科技支撑的文件，市发改委、经信委、战略性新兴产业领导小组等联合推进抗“疫”创新品种研发及产业化专项工作，市教委就加强疫情期间学生教育“不断线”作出一系列制度和技术性安排。在坚守抗“疫”战线的同时，强化市场稳定和有序发展，严厉打击销售假冒伪劣卫生防护用品等市场违法犯罪行为，政策性扶持受疫情影响较大的行业、企业，增强疫情“牵连”行业、企业“抗压”能力，同时根据疫情进展分类有序推进复工复产、对外贸易等工作，总体确保抗“疫”、生产发展两不误。

5.强化开放化共享化“大战‘疫观”，充分发挥区域一体化资源整合优势

上海坚持“大战‘疫观”，在全球大视野、全国一盘棋大格局下，发挥长三角高质量一体化发展资源整合优势，切实做好长三角毗邻地区联防联控、携手共治工作。在疫情全球化蔓延的态势下，上海作为国际化大都市，按照党中央的决策部署，结合上海特点和境外防控工作的形势，做好严控疫情境外输入工作不仅任务重，而且必须要有比早期预想更为长期的打算。行百里者半九十，目前新冠肺炎的国际性输入风险在加大，已经出现一些境外输入病例，虽然得到及时有效处理，但绝对不可掉以轻心，防止“前功尽弃”。总体而言，上海在“大防控”方面工作不仅是有力的、到位的，而且也在进一步强化和优化中。

当前，上海抗击新冠肺炎疫情工作的主要成效体现在：一是从确诊和治愈数据来看，防控工作成效突出。截至2020年4月14日24时，上海累计报告本地确诊病例339例，治愈出院328例，死亡7例;境外输入性确诊病例283例，治愈出院140例;尚在医学观察中的无症状感染者为0例②。交出这样一份疫情防控“成绩单”，对于超大型国际性大都市而言实属不易。二是公共卫生突发事件的应急体制机制得到进一步完善，能力得到有效增强。具体体现在领导决策和联防联控机制、全程化信息发布机制等不断完善，人工智能、大数据建设与智慧化治理能力不断提升。三是促进了科技创新、医卫人才队伍建设和公共卫生事业进步。疫情期间，上海不僅在武汉抗“疫”最前线展现了上海医务工作者、党员干部、志愿者等的奉献精神、文明素养和优秀形象，也在“特殊战场”上训强和铸就了更加精锐、敢战能胜的医务人才和党员干部队伍。上海在医疗防护用品研制、病毒检测、药物筛选与研发、网上“云”医院建设、公共卫生防护体系优化等方面均有较大进步。四是提振了城市精神，促进了社会文明进步。上海在积极驰援武汉、集中医治与隔离点的文明氛围营造、开展志愿服务和爱心捐助、公筷倡议等活动中，有效提振了城市精神，提升了市民危机应对能力、生态意识、卫生素养、公共修养和社会文明。

二、抗击新冠肺炎疫情的“上海模式”与前期经验

1.抗击疫情的“上海模式”

综观上海抗“疫”工作的做法和成效，本文试图将抗击疫情的“上海模式”概括为“党建+系统化、法治化、网格化、专业化”，即党建引领的“四化一体”模式。

“上海模式”的基本要素：一是坚持在党中央的集中统一领导下，上海市委全面加强对全市抗“疫”工作的领导，把党的领导作为最根本保证和最大优势，把党建引领作为鲜明旗帜，让党旗在抗“疫”一线高高飘扬，吹响“党员先上”的集结号与冲锋号。二是坚持放眼全球、立足全国、聚焦武汉、守牢上海的抗“疫”辩证观和系统观，超越上海“守”上海，跳出上海“战”疫情。坚持党内动员和党外动员有机结合，注重发挥统一战线在抗“疫”中的政治优势，画好抗“疫”最大“同心圆”。坚持统筹抗“疫”和改革发展“双轮驱动”、协同融合也体现系统化思维。三是坚持依法治“疫”，把公共卫生应急体制机制和各项法规制度优势转化为疫情防控的治理效能。及时根据疫情形势和发展需要，制定刚性要求和指导性文件，发挥制度威力，激发制度“生产力”。四是发挥社会治理和市民社会在疫情防治中的基础保障和“主战场”功能，精心布局网格，强化网格责任，守好网格“节点”和“门户”，实现全覆盖全方位、无盲区无死角、精准化精细化的网格化战“役”局面。五是遵循新冠肺炎疫情发生机理和传播规律，把科技作为抗“疫”硬核“武器”，把专家人才“挺到前面”，让专家做“媒体红人”，尊重专业和科技话语权，正确处理学术权和行政权的关系，有效避免了少数地方“权力任性”、决策不科学等导致的防控工作不力。

2.上海抗“疫”的前期经验

上海在抗“疫”实践中不断探索、总结、再提升，应该可以说形成了一些前期经验，简要概括为以下五条：第一，坚持党的领导在危机管治和社会治理中的“先决定”和“统领性”地位，始终坚守正确的政治方向和价值导向。第二，坚持全国一盘棋和结合上海实际、上海优势创造性推进相结合。上海在抗“疫”中具有一定的行政与社会文明、城市文化、科技和人才实力、资源整合等优势。第三，坚持将抗击疫情责任协同和防控“共同体”理念结合起来。建立健全抗“疫”责任制，压紧压实责任，既要抓好“关键少数”又要抓好构建全民责任共同体。第四，坚持将集中优势精锐兵力打赢疫情“前线”战和发动全民防好守牢社区“大后方”相结合。打赢疫情战，必须树牢中华民族共同体、人类命运共同体、社会治理共同体、人和自然生命共同体等“共同体意识”，只有主动驰援武汉，助力举国体制打赢武汉“前线”战、“堡垒”战，才能更好守好上海“根据地”和“大后方”。第五，坚持科学世界观和方法论，弘扬上海城市精神和“上海人”工作周密严谨、务实创新、精细精准的优良传统，着力在科学发展中解决发展前进中遇到的危机事件和公共“难题”。

三、后疫情时期与上海公共卫生危机治理体系现代化建设

1.上海抗“疫”中的问题与面临的挑战

一是上海作为超大型国际性大都市的特点导致“守门”难。作为超大型国际性大都市的开放性、“大流动”、陌生化等的特点，给疫情防控带来“防不胜防”的难题。从上海确诊病例大多为境内外“输入性”的情况，可见上海前期在“织密防线”“严防死守”方面尚存缺失。二是防控自然病毒进程中出现的歧视和偏见。在与生物和自然病毒作斗争的过程中，也出现少数攻击、歧视患者或治愈出院的居民的现象，不仅给病患者及其家庭带来伤害，也不利于人际和睦、社会和谐和人文城市建设。三是超大型城市应急管理体系仍显“跟不上”新时代发展需要。上海抗“疫”展示了上海制度机制等优势，也检阅出应急管理体系存在改革未完全到位、尚存职能“不清”和管理“不顺”等问题。四是突发性公共危机事件的前瞻性研判机制尚存缺失。建立健全公共疫情传播及其应对研判、加强病毒科技创新等机制，要上升为国家战略、全球合作战略，上海要在这方面主动作为、成为先行者和排头兵。

2.几点建议

一是加强后疫情时期超大型国际化大都市公共危机应急体系优化工作。上海要树牢“总体国家安全观”和“全周期管理”意识，以“大安全”思维，在国家安全工作体系不断优化的总体框架下，结合上海特点和实际，全面梳理、重新审视城市安全工作体系、公共危机应急机构与组织设置、公共危机应对体制机制，重点是强化行政机构的专业性和科学性，找到专业话语权和行政话语权最佳“结合点”，建构以专业性为基础、执行高效的行政体系，并有效避免权力“任性化”、一些地方行政体系“低能低效”和学术官僚化现象。

二是进一步完善以社会为基础、以社区为“根据地”的疫情防控应对机制。上海要在前期社会治理体制机制创新的基础上，进一步推进后疫情时期的社会治理现代化建设，把城市安全和公共秩序放在更加突出位置，著力建构以社会为基础、以社区为“根据地”的疫情防控应对长效机制，设计和擘画面对不同公共安全尤其是新兴安全威胁的社区应对方案。

三是建立健全公共卫生危机“全民化”应对能力建设长效制度。战胜疫情，既要健全领导和职责体系，还要全民性素养支撑。要按照党员领导干部、公共安全机构工作人员、医务人员、社区工作者、青少年学生以及幼儿等群体，分类建设公共安全教育和危机应对能力建设工作方案，提升专业人士和全民公共安全素养。切实加强全民公共卫生常识和危机应对知识的常态化宣传教育与实操训练，强化公共卫生危机应对能力建设从“娃娃”抓起。

四是加强制度化开展城市公共危机研判评估和专项推进工作。上海自1843年正式开埠以来，曾发生过“红痧症”“烂喉痧”（白喉）、“软瘟症”（霍乱）、伤寒、菌痢、天花、猩红热、鼠疫、肺结核、麻疹、血吸虫病、病毒性肝炎、性病及艾滋病等流行疾病③。每一次疫情理应都会带给我们一些启示。随着人类文明和上海城市综合文明的不断进步，要在城市公共安全和基层社会治理中，健全公共危机研判评估和专项推进工作机制，确保城市安全工作有理论支撑、有制度保障、有实践预案，真正不断线、不松劲、不被动。

注释：

①②数据来源于“上海发布”微信公众号。

③周燕萍等：《近代上海地方防疫档案史料选辑》（上、下），《档案与史学》2008年第8期、第10期。

（陈荣武系上海中医药大学马克思主义学院教授、硕士生导师;张文兰系上海市徐汇区疾病预防控制中心干部、馆员）

（责任编辑 王 玉）