反制美国次级制裁的欧盟经验及启示：单边抑或多边

朱玥

摘要：美国次级制裁由来已久，欧盟曾采用多边路径进行反制，例如，诉诸WTO争端解决机制、支持联合国大会谴责美国经济制裁立法的决议等，意图借助多边规则的权威性和约束力阻遏美国实施次级制裁，但是效果不好且执行力不强。自美国退出伊核协议重启对伊制裁以来，欧盟转而采用单边路径对抗美国次级制裁，包括更新并启用《阻断条例》、创建贸易结算支持机制等，这些措施具有手段全面、效果直接的优点，在反对美国次级制裁方面取得了一定的成效。但由于《阻断条例》的阻断对象有限、各成员国对条例的理解不同、贸易结算支持机制运行条件严苛等固有局限，导致欧盟反制裁措施的实效有限。欧盟的两种反制裁路径各有利弊，我国宜适当结合并从中汲取有益经验，同时注意克服缺陷，尽快出台阻断法令，确定法令的基本制度，建立完善的阻断清单，保障法令的灵活性；积极推动我国人民币跨境支付系统的发展，加快推进人民币国际化进程；注重从国际法原理分析美国次级制裁的合法性，积极运用国际法规则反制美国次级制裁等，实现国内法治与国际法治的良性互动，以维护中国核心利益，维护国际社会整体利益。

关键词：欧盟反制措施；美国经济制裁；次级制裁；单边路径；多边路径

中图分类号：F115文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）06-0117-12

近年来，美国掀起“逆全球化”思潮，奉行单边主义、贸易保护主义，不仅导致全球经济政治格局不确定性增加，而且直接冲击国际法治秩序。特朗普政府提出的“美国优先”政策就是这一轮逆全球化的典型表现。在“美国优先”执政理念的主导下，美国频繁实施对外经济制裁，并且不断加大制裁力度，强力推行美国式的经济发展模式和强权政治，引发国际社会的密切关注和强烈不满。

众所周知，美国经济制裁的做法由来已久，其影响之广、效果之显著，“得益”于美国长期以来实施的一套经济制裁政策，从初级制裁延伸到次级制裁。虽然次级制裁与初级制裁同属于经济制裁范畴，但次级制裁的隐蔽性和杀伤力更强。它把美国的国内法律延伸到域外领域，在初级制裁的基础上，将制裁范围进一步扩大，延伸到限制第三国自然人或实体与初级制裁的目标国（即受制裁国）的经贸往来，并且对违反次级制裁的第三国自然人或实体施加严厉处罚，以达到增强对目标国的制裁力度、将单边制裁转变为多边制裁的目的，最终实现其贸易霸凌主义。

出于对自身经济利益、以能源为核心的欧洲发展战略、欧盟共同安全与外交政策等方面的考量，欧盟对美国次级制裁的态度呈现出“反对—追随—反制”的逐步转变。欧盟全方位抵制美国次级制裁的立场，在2018年5月美国单方面宣布退出伊核协议重启对伊制裁后更为坚定和鲜明。可以看到，伊核协议问题激发了跨大西洋矛盾，欧盟不再“随美起舞”，而是采取了一系列反制裁措施。这些措施对同样遭受美国次级制裁负面影响的中国来说，值得借鉴。

本文通过研究和分析美国次级制裁产生的原因和发展轨迹，从法理上揭示其背离国际法原则，不具有国际法上的合法性；探究欧盟反制美国次级制裁的基本思路及路径转变，从实践层面对其反制裁措施的实施效果进行评估，总结经验和教训，思考中国应对美国次级制裁的法律路径和具体策略。

一、美国次级制裁的国际法合法性审思

随着经济全球化程度日益加深，各国经贸往来日益密切，仅靠初级制裁限制“美国人”①与目标国开展经贸活动从而切断目标国与其他国家的金融、贸易联系捉襟见肘，牵头在联合国框架下实施多边制裁又旷日持久，因此，美国开始利用其强大的国际金融地位、世界领先的技术优势、严密的动态监管体系等，频繁实施次级制裁，大力推行“美国优先”政策，破坏全球经贸秩序。

美国通过国会立法②和行政立法③形成环环相扣、体系庞杂的美国次级制裁法律框架，其次级制裁立法的法理基础是“属地和属人的混合主义”式管辖权[ 1 ]，将域外的人、域外发生的行为等纳入其管辖范围，主张域外管辖。在此基础上，美国又通过司法机关和执法机关适用具有域外效力的次级制裁法律，继而在制裁事项上实现域外司法管辖和域外执法管辖。在域外立法管辖方面，将经济制裁法律的适用范围扩展至美国领土之外，禁止第三国自然人或实体与目标国及其自然人或实体进行某些特定交易；在域外司法管辖方面，美国经济制裁法律规定联邦各地区法院有权受理司法部提起的刑事和民事诉讼[ 2 ]以及私人提起的民事诉讼[ 3 ]；在域外执法管辖方面，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）是美国经济制裁的主要执行机构，负责实施金融或贸易制裁，将违反经济制裁法律的第三国自然人或实体列入“特别指定国民名单”，对其封锁在美资产、冻结在美银行账户、处以高昂罚金等。但是美国财政部海外资产控制办公室的执法范围已然突破了领土边界，其享有通过环球同业银行金融电信协会（SWIFT）系统获取外国银行（在美国设有代理机构）涉及第三国自然人或实体与目标国资金往来信息的权限[ 4 ]，为及时高效地实施次级制裁提供了便捷的信息获取渠道。由此，次级制裁成为美国成功推行对外政策，使经济制裁的影响力辐射全球的有效工具。

美國频频实施次级制裁，招致国际社会的强烈反对，国际法学界也批判美国这一做法违反国际法基本原则和国际社会的整体利益[ 5 ]，背离国际法生成的内在逻辑，并且严重损害国际法运行的生态环境[ 6 ]。

（一）美国次级制裁违背国际法上的国家主权平等原则

主权即国家独立自主地处理其一切内外事务的最高权力，具体表现为国家对内最高权和对外独立权两个方面，是国家的固有属性。《联合国宪章》[ 7 ]第2条是国际法原则的浓缩体现，而国家主权平等原则在各项原则中居于首位，在第1款就规定了各会员国主权平等，第78条再次指出各会员国之间的关系应基于尊重主权平等原则。国家主权平等原则要求各国不论大小、强弱，也不论政治、经济、社会制度的发展程度有何差异，都应当平等地进行交往，彼此尊重对方的主权和领土，不得有任何形式的歧视或侵犯。可以说，国家主权平等原则是国际社会和谐共生的基础。

以执法管辖权为例，基于国家主权平等原则，各国执法管辖权只及于国家领土范围之内，一国官员在没有得到其他国家同意之前，不得在后者领土范围内行使执法管辖权。因此，执法管辖权的行使依赖国家间的合作[ 8 ]。然而，在美国对外实施次级制裁过程中，美国财政部海外资产控制办公室通过适用次级制裁法律，对第三国自然人或实体直接行使域外执法管辖权，显然是对他国主权的侵犯。例如，《爱国者法案》和《银行秘密法》赋予了美国财政部海外资产控制办公室获取外国银行（在美国设有代理机构）处理的有关被制裁个人或实体交易信息的权利，也允许其直接从外国银行获取相关交易款项[ 4 ]。只要外国金融机构处理了第三国自然人或实体与目标国自然人或实体的美元交易，就认为该交易与美国金融系统发生联系，美国财政部海外资产控制办公室有权对其实施严厉处罚，甚至将该金融机构与美国金融体系隔绝，因此，不少外国银行选择与美国财政部海外资产控制办公室达成和解协议，缴纳巨额罚款以免于被销户以及被列入“特别指定国民名单”。

（二）美国次级制裁违背国际法上的管辖权原则

为适应全球化浪潮，一国主张域外管辖并不少见，并且已经由传统的反垄断法、证券法等领域拓展至數据保护法、环境法、劳动法等新领域[ 9 ]。事实上也没有任何一项国际法规则禁止一国行使域外管辖权。鉴于国际法上的管辖权原则以国家主权平等原则为基础，所以只要这种域外管辖遵循合理限度[ 10 ]，满足“真实有效联系”的要求[ 11 ]，不损害他国利益，那么一国完全有权这样做。然而，美国次级制裁缺乏国际法依据，不满足任何一项已经被普遍承认的国际法管辖权原则，其在制裁方面主张的域外管辖权与管辖事项缺乏真实有效联系。

第一，关于属地管辖原则。一国对其领土范围内的事务拥有绝对的属地管辖权，这无可争议。但是在次级制裁中，美国主张管辖的是发生在境外的交易行为，包括货物贸易、金融服务等事项。对此，一方面，美国试图援引效果原则，即发生在境外的商业行为对美国境内产生了实质性效果[ 12 ]，而主张拥有管辖权。美国这一立场与现实不符，次级制裁的对象是第三国自然人或实体，并非对美国境内造成实质性影响的“行为人”。举例来说，很难想象第三国与目标国之间正常的货物买卖行为会对美国产生重大影响。另一方面，美国试图寻找与本国领土的“联系点”，即以第三国与目标国的交易经由位于美国的代理账户完成[ 4 ]，而主张拥有管辖权。美国这一做法同样站不住脚，美元是国际商事交易中最常见的结算货币，如果仅凭借美国金融系统在某一环节处理了相关交易，就认为该交易与美国领土有了实质联系，那么鲜少有不与美国产生联系的交易，加之在美银行账户所在地并非行为地，也非财产所在地，美国由此对第三国自然人或实体主张管辖不具有正当性和合理性。

第二，关于属人管辖原则。美国次级制裁的管辖对象是第三国自然人或实体，显然不符合属人管辖原则。对此，美国试图借助货物或技术来源于美国或含有美国成分扩大属人管辖的内涵④，这一观点不仅尚未得到国际法承认，并且漏洞百出，因为货物一旦进入流通领域，其“国籍”具有模糊性，很难予以确切认定。

第三，关于保护性管辖原则。美国对外国人在境外实施的、直接危害美国国家安全的行为拥有管辖权，但是次级制裁所针对的正常开展经贸活动的第三国商人、运输货物的承运人⑤、提供结算服务的金融机构⑥没有对美国国家安全造成直接威胁。

第四，关于普遍性管辖原则。第三国与目标国之间的普通商业往来不能构成国际法上公认的违法犯罪行为，因此，普遍性管辖原则在绝大部分的次级制裁中也不适用。

基于上述分析，美国所谓的其次级制裁立法的法理基础是“属地和属人的混合主义”式管辖权的说法不能成立，也不符合任何一项国际法上的管辖权原则。另外，属地管辖原则、属人管辖原则、保护性管辖原则和普遍性管辖原则都要求管辖权与管辖事项必须具有真实有效联系，如与领土、国籍、国家安全和国际社会整体利益等的联系，而美国在次级制裁中主张的域外管辖与管辖事项之间不存在真实有效联系，不具有国际法上的合法性。

（三）美国次级制裁违背国际法上的不干涉内政原则

不干涉内政原则是在国家主权平等原则的基础之上，对这种平等状态提出的基本要求。换言之，不得干涉他国内政是各国主权平等的直接表现。《联合国宪章》第2条第4款规定各会员国不得侵害任何会员国的领土完整或政治独立。基于此，一国不应为实现本国的目的，通过政治、经济、文化等渠道，采用直接或间接的、公开或隐蔽的手段，干预他国主权范围内的事务。

然而，美国次级制裁明显违反不干涉内政原则。美国挥舞次级制裁利剑指向任何可能与目标国有经贸往来的国家，迫使第三国在美国和目标国之间做出选择，在这种情况下，美国往往凭借其先进技术、广阔市场以及国际金融中心地位等优势“胜出”，第三国被迫改变其对外政策，直接影响第三国与目标国的贸易伙伴关系。例如，截至2019年3月，根据伊朗官方最新数据，自2018年美国重启对伊制裁以来，伊朗与欧盟等主要贸易伙伴的贸易额均有明显下降[ 13 ]。有学者将此种单边制裁称为“单边外交性经济强制”[ 14 ]，由此产生的“寒蝉效应”波及目标国和第三国，美国也得以较为顺利地推行其外交政策。对此，联合国大会曾通过一系列决议，呼吁国际社会采取紧急和有效的措施终止经济强制行为，重申每个国家都有不可剥夺的、根据其国家计划和政策实现经济和社会发展的、选择其认为能够实现本国人民福祉最大化的政治、经济和社会制度的权力，呼吁所有国家不承认违反国际法和联合国宗旨、目标的单边经济强制措施或立法[ 15 ]。

（四）美国次级制裁违背国际法上的条约必须遵守原则

条约必须遵守原则是一项古老的、公认的国际法原则，其意为条约生效后缔约各方应严格按照条约的规定，行使自己的权利并履行义务，不得随意违反。《联合国宪章》第25条规定全体会员国有义务接受并履行联合国安理会的决议，这意味着各会员国应当严格按照安理会决议的内容行事，否则将违反《联合国宪章》，也就违背了条约必须遵守原则。

在经济制裁方面，联合国安理会是联合国唯一有权根据《联合国宪章》第七章就国际和平和安全采取集体经济制裁措施的机构，美国实施的部分次级制裁系以遵守联合国安理会制裁决议为名实施的，但实际上有执行决议之名而无执行决议之实，没有严格根据制裁决议内容实施相关制裁措施，违背了条约必须遵守原则。以美国对伊朗实施的经济制裁为例，在2006—2010年间，为在国际范围内对伊朗核计划施压，美国推动国际原子能机构将有关伊核问题的报告提交联合国安理会[ 16 ]，联合国安理会先后通过了4份制裁决议，即第1 737号决议[ 17 ]、第1 747号决议[ 18 ]、第1 803号决议[ 19 ]和第1 929号决议[ 20 ]，不断加大对伊朗核计划的制裁力度。美国随即以执行联合国安理会第1 929号决议为名，于2007年7月出台《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》，对促进伊朗获得或开发大规模杀伤性武器或大规模杀伤性武器运载系统、支持恐怖主义、参与洗钱等的外国金融机构实施次级制裁。

可是，如果我们仔细对比一下《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》与联合国安理会第1 929号决议，就可以发现美国次级制裁超出了联合国安理会决议的授權范围。一方面，第1 929号决议仅授权会员国对在本国境内组建或受本国管辖的金融机构、在伊朗境内组建或受伊朗管辖的金融机构实施制裁，而《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》制裁所有与伊朗有关联的金融机构，包括第三国金融机构；另一方面，第1 929号决议仅授权会员国在有情报提供合理理由认为金融机构参与了有助于伊朗核扩散活动的前提下实施制裁，而《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》对金融机构进行制裁时并无明确的与核扩散有关的情报依据，只要与伊朗金融机构有业务往来，就会遭受次级制裁。可以看到，此类美国次级制裁与联合国安理会制裁决议不符，缺乏坚实的国际法依据。

综上所述，美国次级制裁违反了国家主权平等原则、国际法上的管辖权原则、不干涉内政原则和条约必须遵守原则，不具有国际法上的合法性。

二、欧盟反制裁措施的基本思路与路径

美国次级制裁违背诸项国际法原则，欧盟在2003年发布的《关于在欧盟共同安全与外交政策框架内实施和评估限制性措施（制裁）的指南》中明确表示，欧盟不会通过具有域外效力且违反国际法的法律文件，谴责第三国次级制裁立法，反对第三国实施违反国际法的次级制裁措施，处罚欧盟成员国管辖下的自然人和实体[ 21 ]。从中我们可以知道，欧盟认为次级制裁违反国际法，对美国次级制裁持反对态度。由于美国次级制裁严重损害欧盟企业的海外利益，给欧洲的和平、安全和稳定带来不确定性，不符合欧盟实际利益，欧盟先后采用多边路径和单边路径反制美国次级制裁。

（一）20世纪八九十年代：多边路径

欧盟与美国就次级制裁问题展开的“交锋”最早可以追溯到20世纪80年代。1982年美国对苏联实施能源禁运，导致欧共体及成员国企业履行其与苏联企业关于出口石油和天然气相关设备的合同受阻。在此情形下，英国、法国、意大利等国在政治与外交层面积极抗议，并且采取行政强制措施要求本国企业继续遵守并且履行现有合同[ 22 ]，最终美国宣布终止此次苏联制裁计划。到90年代，美国次级制裁“卷土重来”，欧盟意识到仅仅依靠多边政治磋商、强烈谴责不足以应对次级制裁，开始积极运用国际法规则，从多边路径反制美国次级制裁。

1.诉诸WTO争端解决机制

1996年，为反对美国出台的《赫尔姆斯伯顿法案》，欧盟于同年5月诉诸WTO争端解决机制[ 23 ]，指责美国违反其在《关税及贸易总协定》和《服务贸易总协定》中应当承担的义务，即国民待遇、最惠国待遇、对贸易施加非关税壁垒等义务。但是美国抗辩称其做法符合《关税及贸易总协定》第21条中的“安全例外”，并且认为WTO专家组及上诉机构无权管辖与制裁有关的事项，单方面退出了争端解决程序。

笔者认为美国对WTO争端解决机构没有管辖权的抗辩缺乏正当性基础。首先，根据《关于建立世界贸易组织的马拉喀什协定》[ 24 ]第9.2条和《关于争端解决规则与程序的谅解》[ 25 ]第3.2条，WTO争端解决机构有权对WTO规则进行解释，有权审查美国的做法是否符合“安全例外”。其次，WTO专家组在“美国诉尼加拉瓜案”[ 26 ]中指出，一旦接受WTO成员方可以违反《关税及贸易总协定》第21条，将导致该条款被恶意滥用和故意违反。如果成员方同意争端解决机构审查案件是否涉及“安全例外”，却不承认争端解决机构的管辖权，那么专家组将无法消弭成员方的分歧[ 27 ]。最后，国际法院在“石油平台案”中，同样驳回了美国根据“根本安全例外”条款提出的管辖权异议[ 28 ]。

虽然欧盟诉诸WTO争端解决机制以遏制美国次级制裁失败，但也对美国次级制裁的实施起到了震慑作用。1997年美欧达成谅解备忘录，美国承诺暂时推迟实施《赫尔姆斯伯顿法案》第3条[29]。

2.支持联合国大会谴责美国经济制裁立法的决议

美国颁布《赫尔姆斯伯顿法案》后，1997年11月联合国大会通过了《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》的决议，谴责美国《赫尔姆斯伯顿法案》违反国家主权平等原则、不干涉内政原则、国际通商与通航自由原则等，敦促美国遵守其依《联合国宪章》和国际法所承担的义务，撤销或废止《赫尔姆斯伯顿法案》[ 30 ]。

虽然绝大多数国家，包括欧盟所有成员国均支持联合国大会的该项决议，但是决议没有得到切实执行，美国对古巴的经济、商业和金融封锁仍在继续。欧盟通过参与国际事务，推动国际关系向民主化、法治化方向发展的努力，没能取得预期效果。

由此可见，20世纪八九十年代，欧盟采用多边路径反制美国次级制裁，试图借助多边规则的权威性和约束力打击美国愈加扩张的次级制裁势头，这种反制裁效果差强人意，美国既拒绝参与WTO争端解决程序，也拒绝执行联合国大会决议。

（二）21世纪：单边路径

多边路径收效甚微，美国次级制裁愈演愈烈，21世纪欧盟重新调整应对策略，采用单边路径反制美国次级制裁，从立法、司法、执法等多个方面主动出击，积极采取了一系列反制措施，展現出保护欧盟核心利益、维护对外政策自主性的决心。

1.更新并启用《阻断条例》⑦

1996年美国先后出台《赫尔姆斯伯顿法案》《伊朗利比亚制裁法案》等经济制裁法律，为抵御美国对古巴、伊朗、利比亚等国实施经济制裁对欧盟带来的负面影响，欧盟于同年11月颁布了《阻断条例》[ 31 ]，阻断美国经济制裁法律的域外管辖，支持欧盟及其成员国企业继续与目标国及其自然人或企业开展正常国际经贸活动，但是《阻断条例》并未真正得到实施。

2018年美国重启对伊制裁，为维护伊核协议成果，保障欧盟在伊朗的重要经济和战略利益，欧盟立即着手更新《阻断条例》，修订后的《阻断条例》[ 32 ]已于2018年8月7日生效，并且在各成员国及其法院直接适用和执行。根据《阻断条例》第9条，违反条例的具体处罚措施由成员国自行设定，但处罚必须具有有效性、相称性和劝阻性。虽然2018年《阻断条例》没有对1996年版本的制度框架进行实质性修改，但是针对美国实施的新一轮次级制裁及时调整了“阻断清单”⑧。

第一，《阻断条例》适用于一切“欧盟人”。“欧盟人”内涵丰富，包括居住在欧盟的自然人和成员国国民、欧盟企业、成员国国民在欧盟外组建的企业和在欧盟外组建并由成员国国民控制的航运公司、领空、领海以及欧盟成员国管辖或控制下的航空器和船舶上的专业人员等。

第二，原则上禁止“欧盟人”以直接或间接、作为或不作为的方式遵守阻断清单中的经济制裁法律，但是如果“欧盟人”有充分证据证明不遵守前述经济制裁法律会严重损害其自身和欧盟利益的，可以向《阻断条例》执行委员会申请并经由欧盟理事会批准，全部或部分遵守经济制裁法律。

第三，允许受次级制裁影响的“欧盟人”对造成其利益受损的自然人或实体或其代理机构提起损害赔偿诉讼，要求损害方赔偿损失，包括诉讼费用。诉讼程序及判决执行适用《关于民商事案件管辖权及判决执行的布鲁塞尔公约》。值得注意的是，“欧盟人”有义务在获悉其可能受到次级制裁影响的30天内向欧盟委员会报告。此外，为防止泄露商业秘密，欧盟委员会对“欧盟人”提供的前述信息负有保密义务。

第四，对外国法院或仲裁机构基于阻断清单中经济制裁法律做出的判决或仲裁裁决不予承认和执行，不承认外国政府机关直接或间接实施阻断清单中经济制裁法律的行政决定。

2.创建贸易结算支持机制

如上文所述，环球同业银行金融电信协会系统为美国次级制裁提供了重要交易情报，使通过“美元”与美国建立联系从而实施次级制裁成为可能。为绕开美国对涉伊金融交易的监管，2019年1月31日，法国、德国和英国发表联合声明[ 33 ]，宣布创建“贸易结算支持机制”（INSTEX）。2019年12月2日，比利时、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典和挪威发表联合声明，宣布六国加入贸易结算支持机制，这是贸易结算支持机制自创建以来的首次扩容[ 34 ]。该机制目前正尝试向第三国开放。与贸易结算支持机制相对应，伊朗方面建立了“特别贸易与金融机构”（STFI），与贸易结算支持机制就交易数据进行信息沟通与协调[ 35 ]。

贸易结算支持机制注册地在法国，是一个特殊目的机构，旨在为欧洲和伊朗间的合法贸易提供便利，无需跨境支付即可完成交易。当前阶段，贸易结算支持机制仅基于人道主义为欧洲和伊朗间有关制药、医疗器械、农业食品的贸易提供服务。例如，欧洲出口商A向伊朗进口商B出口一批农业食品，而欧洲进口商C又从伊朗出口商D进口一批农业食品，此时贸易结算支持机制就负责收集欧洲出口商A与伊朗进口商B之间、欧洲进口商C与伊朗出口商D之间的交易数据，待交易额持平后协调欧洲进口商C向欧洲出口商A付款，以欧元结算，既绕开伊朗金融系统，也绕开环球同业银行金融电信协会系统，具有一定的隐蔽性，可以有效防御美国次级制裁。特别贸易与金融机构也采取类似的操作，协调伊朗进口商B向伊朗出口商D付款[ 36 ]。据悉，贸易结算支持机制已经开始运行，处理首笔交易[ 37 ]，展现出欧洲维护伊核协议成果的积极努力。

由此可见，欧盟单边路径不仅手段全面，而且能直接、高效地对美国次级制裁产生反制效果。其一，欧盟《阻断条例》制度较为健全，并且具有灵活性。《阻断条例》建立起的禁止遵守制度、追偿制度、报告制度、不予承认与执行制度等，为欧盟从“源头”到“过程”再到“结果”全流程反制美国次级制裁提供了有力支撑；其二，欧洲贸易结算支持机制利用欧元区货币合作优势，继续为欧盟与伊朗之间的合法经贸活动提供支持，使美国无法通过“美元”这一联系点对欧盟自然人或实体实施制裁。

三、欧盟反制裁措施的实施效果与先天不足

现阶段欧盟采用单边路径反制美国次级制裁，一方面实施《阻断条例》，另一方面运行贸易结算支持机制，破解美国的域外管辖，虽然取得了一定的成效，但也存在一定先天不足和固有局限性。我们有必要对欧盟反制裁措施在实践中的具体应用进行深入分析，从中汲取有益经验，进而为我国如何妥善应对美国次级制裁提出合理建议。

（一）《阻断条例》的保护力度不够

自2018年8月7日《阻断条例》生效以来，陆续有成员国法院开始审理涉及《阻断条例》解释与适用的民商事案件。如上文所述，《阻断条例》具有灵活性，一方面如何执行交由各成员国自主决定，另一方面《阻断条例》并未强制要求欧盟企业必须维持与伊朗的经贸关系，而是允许欧盟企业根据经济形势自由决定开始、继续或停止与伊朗方面进行商业往来[ 38 ]。这虽然能够保证在个案中视案件具体情况适用《阻断条例》，但是也带来了适用上的不一致、不协调，这种弊端已经在司法实践中有所体现。加之，目前阻断清单中的法律绝大部分属于伊朗制裁项目，直接影响《阻断条例》对欧盟企业的保护力度。《阻断条例》存在不足，实施效果不佳，主要体现在以下几个方面。

1.阻断清单涵盖的经济制裁法律有限

《阻断条例》的修订背景是美国退出伊核协议，全面恢复对伊朗的经济制裁。为使伊核局势走向缓和，确保伊朗继续遵守伊核问题相关承诺，欧盟更新了《阻断条例》的附錄部分，有侧重地将涉伊经济制裁法律纳入阻断清单。但是除了制裁伊朗，美国的制裁对象还包括俄罗斯、朝鲜、古巴、利比亚等近20多个国家。这意味着欧盟企业不仅受伊朗制裁项目影响，与其他贸易伙伴的经贸往来也受到次级制裁的威胁。以俄罗斯为例，欧盟是俄罗斯的重要贸易伙伴，截至2018年9月，俄罗斯与欧盟双边贸易额为2 163.24亿美元，同比增长21.5%[ 39 ]。这表明欧盟企业涉俄业务规模可观，而《阻断条例》的阻断对象不包含涉及俄罗斯制裁项目的制裁法律，无法对从事涉俄业务的欧盟企业提供保护。例如，在“拉梅萨投资有限公司诉塞尼吉银行案”（Lamesa Investments Ltd. v. Cyner？ gy Bank Ltd.）[ 40 ]中，被告（英国企业）主张原告的控制人（俄罗斯公民）被第13 662号行政令纳入“特别指定国民名单”，如果被告继续向原告履行贷款合同项下支付利息的义务，将遭受美国次级制裁，故被告援引贷款合同中的制裁免责条款⑨拒绝支付利息。英国法院认为，根据普通法规则，合同条款不得违反英国法中的强制性规定。考虑到《阻断条例》虽然是强制性规定并且已被纳入英国国内法体系，但是《阻断条例》没有将《乌克兰自由法案》作为阻断对象，所以当事人有权约定制裁免责。由此可见，正因为《阻断条例》的阻断清单所涵盖的经济制裁法律有限，导致法院在实践中认可了欧盟企业遵守经济制裁法律的做法，间接地承认了美国经济制裁法律的域外效力，欧盟企业对外经贸活动仍然受到次级制裁影响，不能真正实现欧盟企业经济决策自由。

2.制裁条款影响《阻断条例》的实效

面对美国次级制裁和欧盟《阻断条例》，欧盟企业陷入了两难境地：遵守一方规则就得遭受另一方的严厉处罚。对此，许多企业开始在合同中纳入制裁条款，进行商业风险管理，维护自身商业利益。虽然这是合理的保护交易效率和安全的做法，但是有间接遵守美国经济制裁法律，违反《阻断条例》之嫌。在“马曼科切特矿业有限公司诉埃吉斯等公司案”（Mamancochet Mining Ltd. v. Aegis Managing Agency Ltd. and Others）[ 41 ]中，法院就制裁条款与《阻断条例》的关系做出裁判，以回应原告的诉讼主张。在本案中，被告（英国企业）援引保险单中的制裁免责条款⑩拒绝向原告支付索赔，但原告认为，即便被告支付索赔会因违反《伊朗贸易和制裁条例》而受到制裁，满足了制裁免责条款所设定的条件，但是被告援引制裁条款主张合同免责的行为违反了《阻断条例》。对此，英国法院认为制裁免责条款没有完全免除被告的支付义务，而是中止被告根据保险单承保范围进行相应赔偿。中止支付索赔既不违反美国经济制裁法律，也不违反《阻断条例》。由此可见，各成员国法院对制裁条款的解释有自由裁量空间，如果认为制裁条款不违反《阻断条例》，似与《阻断条例》制定的初衷相违背，难免侵蚀《阻断条例》的效力，不能实现“阻断”的应有之义。

3.成员国对《阻断条例》的理解不同

《阻断条例》并不强制欧盟企业继续履行与伊朗相关的金融、贸易等交易，企业可以基于合理商业利益考量自主决定是否维持涉伊业务。事实上，在美国全面恢复对伊朗的经济制裁后，不少欧盟企业宣布退出伊朗市场。各成员国法院已经审理了几起有关欧盟企业终止涉伊业务是否违反《阻断条例》的案件，但是出于对本国现实利益的考量，各成员国法院对《阻断条例》的解读并不一致。

在德国，汉堡地区法院审理了两起有关《阻断条例》适用的案件。其一，一家电信服务提供商因伊朗银行遭受美国制裁而停止对伊朗银行德国分行提供服务。法院认为该电信服务提供商违反了《阻断条例》，除非其有理由证明停止提供服务是因为担心伊朗银行会破产。由于电信服务商未能提供充足证据证明这一点，法院责令其继续提供电信服务[ 42 ]。其二，一家伊朗物流公司请求法院发布禁令，责令德国银行继续为其提供金融服务，而德国银行主张该物流公司被美国制裁，如果继续为其提供服务将遭受次级制裁。法院认为，德国银行停止服务的理由正当，《阻断条例》并未规定欧盟企业必须维持涉伊业务，最终驳回了原告诉请[ 43 ]。

在意大利，法院对于《阻断条例》的适用比德国法院更加严格。其一，一家意大利银行停止为由伊朗公民（未被列入特别指定国民名单）控制的意大利公司提供金融服务，法院责令意大利银行不得终止服务，否则将违反《阻断条例》；其二，一家意大利公司与伊朗公司签订了货物供应合同，但该伊朗公司遭受美国制裁，其委托的意大利付款行冻结了该笔货款，没有及时向意大利公司支付。法院责令银行立即解冻该笔资金，否则将违反《阻断条例》[ 44 ]。

通过上述对比我们可以发现，在存在经济制裁的情况下，欧盟企业终止涉伊业务，德国法院会结合制裁对商业的实际影响判断是否违反《阻断条例》，而意大利法院直接判定违反《阻断条例》。由此可见，成员国法院对《阻断条例》的适用标准并不统一，势必导致《阻断条例》在各成员国的实施效果不一致、不协调。

（二）贸易结算支持机制运行条件严苛并且作用有限

欧洲贸易结算支持机制和伊朗特别贸易与金融机构的“联手”，对美国依赖美元、依赖环球同业银行金融电信协会系统对外实施次级制裁造成了有力冲击。据悉，美国特朗普政府计划以特别贸易与金融机构是伊朗央行的延伸为由对其进行制裁，使欧盟避免使用美元或绕开美国金融体系来维持其与伊朗部分贸易的努力受挫[ 45 ]。但是贸易结算支持机制创始国对其运行设置了严苛的条件，故笔者认为其作用有限，象征意义大于其实际效用。

一方面，欧盟与伊朗之间存在贸易逆差。贸易结算支持机制负责收集欧盟与伊朗之间的贸易数据，当欧盟向伊朗的出口额等于欧盟从伊朗的进口额时，贸易结算支持机制才会协调欧盟进口商向出口商付款。但是欧盟与伊朗在药品、医疗器械方面的进出口总额并不持平，以2018年为例，欧盟向伊朗出口7.95亿欧元的药品，但仅从伊朗进口0.29亿欧元的药品，这显然会阻滞贸易结算支持机制对交易的及时结算。

另一方面，贸易结算支持机制提供服务的行业均受经济制裁豁免。贸易结算支持机制只对有关药品、医疗器械和农业食品的交易提供结算服务。但是根据美国财政部海外资产控制办公室最新发布的向伊朗销售食品、农产品、药品、医疗设备的指南，这些货物本身享受制裁豁免[ 46 ]。欧盟与伊朗之间的贸易集中在石油矿产等能源领域，而目前贸易结算支持机制并未将能源行业纳入服务范围，因此贸易结算支持机制尚不能在重要领域发挥作用。

综上所述，《阻断条例》立法设计不能完全满足现实需要，其作为条例本身又无法摆脱欧盟法的局限性，即欧盟法的执行力一直受到各成员国主权国家的束缚，成员国自身的政治、经济和文化差异，对条例的理解和实施都会产生影响。此外，目前贸易结算支持机制的服务领域有限且需待双边进出口额相等时才能发挥作用。这些固有的局限和先天不足都将影响欧盟反制裁措施的实施效果。

四、欧盟反制裁措施对我国的启示

欧盟曾采用的多边路径有利于公平解决国际争端，构建公正合理的国际秩序。现阶段欧盟采用的单边路径中，虽然《阻断条例》有待进一步细化以落实阻断效果、统一适用标准、协调各成员国实践，贸易结算支持机制也在初期运行阶段，需要向更重要领域拓展和向更多国家开放以扩大影响力，但是欧盟这一单边路径对抵制美国霸权主义具有典型意义。基于此，我国应适当结合单边选择和多边路径，善用国内规则和国际规则全面反制美国次级制裁，在遵守国际法的前提下，加强国内法治和国际法治的衔接。

（一）制定专门阻断法令

通过制定专门阻断法令建立起一套完整的制度体系，抵抗单边经济制裁，维护本国企业合法权益已经成为普遍趋势。除欧盟制定了《阻断条例》外，加拿大制定了《外国域外管辖措施法》，英国制定了《保护贸易利益法》，澳大利亚制定了《外国诉讼程序法》，墨西哥制定了《保护贸易和投资不受外国违反国际法的法律影响的法案》等。我国也应尽快出台专门阻断法令，为中国企业“走出去”保驾护航。

首先，可以借鉴欧盟《阻断条例》的立法经验，在我国阻断法令中确立以下几个基本制度：第一，禁止遵守制度，禁止中国自然人或实体直接或间接地遵守阻断清单中的经济制裁法律；第二，追偿制度，赋予遭受次级制裁的中国自然人或实体以诉权，对造成其利益受损的自然人或实体或其代理机构提起损害赔偿诉讼；第三，报告制度，中国自然人或实体有义务在获悉其可能受到次级制裁影响的30天内向商務部等国务院有关部门报告；第四，不予承认与执行制度，禁止中国法院承认与执行基于阻断清单中经济制裁法律做出的判决或仲裁裁决。

其次，阻断清单应当尽可能全面，防止出现企业面临次级制裁威胁，阻断法令无法提供有效保护的情况。经笔者统计，截至2019年12月，在美国财政部海外资产控制办公室公布的“特别指定国民名单”中，中国企业或个人主要因违反以下法律而遭受次级制裁：《伊朗制裁法案》《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》《国防授权法案》《伊朗贸易和制裁条例》《伊朗金融制裁条例》《朝鲜制裁条例》《敌对国家制裁法》等。阻断法令应将前述目前与中国企业或个人最为相关的制裁法律纳入阻断清单。此外，立法部门与企业应该建立畅通的信息沟通机制，企业及时反馈实践中影响正常经贸活动开展的制裁法律，以便定期更新阻断清单。

最后，阻断法令应具有灵活性，为企业进入、维持或退出制裁目标国家市场留有决策空间。建议阻断法令明确企业终止涉制裁国家业务必须基于对实际经济、商业形势的评估。在司法实践中，判断企业是因经济效益还是因遵守美国经济制裁法律而终止涉目标国交易，应由最高院出台司法解释，统一各级法院对经济效益的判断标准，避免出现阻断法令适用标准不一致的情况。

（二）加快推进人民币国际化进程

美国操纵美元体系，利用强大的国际金融地位，对外实施经济制裁，“去美元化”已然成为各国防御经济制裁的现实诉求。与欧洲贸易结算支持机制以欧元结算类似，我国早已于2015年就建立了自己的结算系统，即人民币跨境支付系统（CIPS），向境内外参与者的跨境人民币业务提供资金清算结算服务，为人民币国际化铺设“高速公路”，是符合国际标准的重要金融基础设施。截至2019年6月，人民币跨境支付系统已有31家直接参与者，847家间接参与者；实际业务覆盖全球160多个国家和地区，其中63个国家和地区处于“一带一路”沿线[ 47 ]。由此可见，人民币跨境支付系统已开始在实践中发挥作用，我国应当在此基础上继续以“一带一路”、亚投行为发展契机，引导我国金融机构借助人民币跨境支付系统与“一带一路”沿线国家开展金融业务，扩大人民币跨境支付系统的影响力，助力实现人民币国际化。值得注意的是，我们应当借鉴欧盟经验，在向目标国提供金融服务时，先从受制裁豁免领域试点运行。例如，在伊朗制裁项目中，药物、医疗器械、信息材料等货物是享受制裁豁免的，再逐步将人民币跨境支付系统提供服务的领域扩展到石油、重金属等重要领域。与此同时，应当强化治理机制建设，明确透明度要求，防止洗钱等违法犯罪活动的滋生，保证人民币跨境支付系统的安全性和可靠性。

第三，积极运用国际法规则反制美国次级制裁。一方面，虽然目前WTO上诉机构处于停摆状态，但是WTO《争端解决谅解协议》仍然有效，WTO争端解决机制不会就此停止发挥作用，多边贸易体系更不会因此而陷入崩溃。诚然，上诉机构工作的停滞给WTO争端解决机制的未来走向带来了很多不确定性[ 48 ]，此时各国应当携手努力，促进WTO争端解决机制的改革和优化。因此，在未来我国仍应将WTO争端解决机制作为对抗美国次级制裁的重要多边渠道，借鉴欧盟经验，控诉美国次级制裁违反国民待遇、最惠国待遇、非歧视原则、贸易自由原则等多项WTO基本原则。另一方面，美国部分次级制裁是对联合国安理会决议的扩大化适用，没有严格遵照安理会制裁决议实施经济强制措施，不具有国际法上的合法性，违背国际义务。我国应当利用好联合国这一全球多边外交中心舞台，发出中国声音，贡献中国智慧，推动联合国大会针对美国以执行联合国多边制裁为名，为实现本国经济政治目标而借机实施单边经济制裁问题的合法性做出决议，以维护中国核心利益，维护国际社会整体利益。

五、结语

美国利用其超级大国的优势地位，一意孤行地挑起经贸摩擦，运用经济制裁推行“美国优先”政策。在这样的国际形势下，国际法应当发挥其应有作用，调整国家与国家、国家与国际法之间的紧张关系，阻止肆意践踏国际法的行为。

从国际法原理分析美国单方面实施次级制裁的做法，可以清晰看出美国次级制裁不具有国际法上的合法性，违背了多项国际法原则，包括国际法上的管辖权原则、国家主权平等原则、不干涉内政原则和条约必须遵守原则等，构成国际不法行为，不仅直接损害他国利益，而且严重影响国际法律秩序，破坏国际法运行的生态环境。对美国这一国际不法行为，各国应当注意运用国际法规则进行反制，欧盟的做法值得借鉴。中国作为负责任的大国，同时也是美国次级制裁的受害国，应当汲取欧盟反制美国次级制裁的有益经验，综合运用国内法规则和国际法规则反制美国次级制裁，为全球治理体系改革和建设提供中国方案，以实现国际法治与国内法治的良性互动，为中国企业“走出去”提供有力保障，推进“一带一路”倡议，为中国经济增长注入新的活力。

注释：

①在初级制裁中，“美国人”的内涵十分丰富，包括美国公民、美国永久居民、根据美国法律成立或位于美国境内的实体、美国公民拥有或控制的实体等。

②国会立法包括一般法和特别法。以伊朗制裁项目中的次级制裁为例，一般法主要包括1917年《对敌贸易法》、1976年《国家紧急状态法》、1977年《国家紧急经济权力法》等；特别法主要包括1996年《赫尔姆斯伯顿法案》、1996年《伊朗制裁法案》、2012年《伊朗自由及防扩散法案》、2012年《国防授权法案》等。

③行政立法包括联邦条例和总统行政命令。以伊朗制裁项目中的次级制裁为例，行政立法主要包括1979年《伊朗资产控制条例》、2018年《伊朗贸易和制裁条例》、2018年

《伊朗金融制裁条例》等。此外，还包括总统在各特定时期内签发的行政命令。例如2018年5月，特朗普宣布重启对伊次级制裁，签发了第13 846号行政令、第13 871号行政令和第13 876号行政令。

④例如《伊朗贸易与制裁条例》第560.205条。

⑤例如《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法案》第211条。

⑥例如《伊朗贸易与制裁条例》第560.427条。

⑦《阻断条例》的全称为《防止第三国立法的域外适用效果及其实施行为的条例》，也有学者将其译为《反對第三国立法域外适用的条例》。

⑧阻断清单即《阻断条例》附录部分列明的禁止“欧盟人”遵守的美国经济制裁法律，包括1993年《国防授权法》、1996年《赫尔姆斯伯顿法案》、1996年《伊朗制裁》、2012年《伊朗自由及防扩散法案》、2012年《国防授权法案》、2012年《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法案》、2017年《古巴资产管制条例》和2018年《伊朗贸易和制裁条例》。欧盟理事会有权根据实际需要对清单内容进行增减。

⑨为遵守任何法律、法规中的强制性规定而拒绝支付利息的行为，不构成违约。

⑩只要前述行为会使保险人受到任何制裁，或者被联合国决议、欧盟、英国或美国制裁法律所禁止或限制，任何保险人不得再提供保险，任何保险人均无责任支付本协议项下的任何索赔或提供任何利益。

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EUs Strategy for Countering U.S. Secondary Sanctions and Its Enlightenment to China：Unilateral or Multilateral

ZHU Yue

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：The U.S. secondary sanctions have a long history and the European Union ever adopted a multilateral approach to counter sanctions，such as resorting to WTO dispute settlement mechanism and supporting United Nation General Assembly resolutions condemning U.S. secondary sanctions legislation. EU intended to utilize the authority and binding force of multilateral rules to deter the U.S. from imposing secondary sanctions，but the multilateral approach is lack of efficiency and effectiveness. Since the U.S. withdrew from the Joint Comprehensive Plan of Action，also known as the“Iran nuclear deal”，and reimpose economic sanction on Iran，EU has adopted a unilateral approach to counter sanctions，including updating and activating the Blocking Regulation，creating the Instrument for Supporting Trade Exchanges （INSTEX） and so on，which is comprehensive and effective. However，the actual effect of EUs anti-sanctions measures is not ideal due to the inherent imitations，such as the limited content of blocking list of the regulation，different understanding of the regulation among member states of EU and the strict operational conditions of INSTEX. The EUs two approaches have their own advantages and disadvantages，China should appropriately combine them，draw useful experience from EU and pay attention to overcoming the defects. On one hand，we should enact blocking statute as soon as possible，actively promote the development of the Cross-border Interbank Payment System，and accelerate the process of RMB internalization，and so on. On the other hand，we should analyze the legality of U.S. secondary sanctions from the principles of international law and apply the rules of international law to counter U.S. secondary sanctions，so as to realize the constructive interaction between domestic rule of law and international rule of law，safeguard Chinas core interests and the overall interests of international society.

Key words：EUs counter-measures；the U.S. economic sanctions；secondary sanctions；unilateral route；multilateral route