基于政策工具的体育产业政策分析
——以国务院43 号文件为例

张 滢

（华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079）

自中央发布“46 号文件“以来，体育产业产值保持高速增长状态，居民体育参与和体育消费水平也在快速提高。但囿于产业结构失衡［1］，体育用地规划重规划轻实施［2］，体育知识产权缺乏保护［3］等问题，体育产业进一步发展遭遇瓶颈。如何满足人民群众对美好生活愿望的新型消费观，高质量发展体育产业是当务之急。2019 年9 月17 日，国务院印发了《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》（国发〔2019〕43 号，以下简称《意见》）。《意见》就产业融合、产业布局、场地设施等痛难点问题精准发力，为体育产业高质量发展提供了一场“及时雨”。

政策工具（Policy Instruments），又称“政府工具”（Tools of Government）或“治理工具”（Tools of Governance），这 3 个概念的差别主要在于体现了不同学科角度的倾向，在实际应用中并没有明确的界限。自《政治、经济和福利》一书提及政策工具后，20 世纪70 年代后期，在经济全球化和信息技术进步的敦促下，以变革政府管理模式、引入市场建制、提升政府效率的工具研究在西方得到了快速发展［4］。胡德在其《政府工具》中提出，政策工具即政府通过使用其拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题［5］。我国学者陈振明在通过梳理不同学者的观点后将政策工具定义为公共物品和服务的供给方式和实现机制，即各种主体尤其是政府为了满足和实现公众的公共物品和服务的需求所采取的各类方法、手段和实现机制［4］。

自2012 年起，我国学者开始从政策工具的视角对体育政策进行分析。刘春华等［6］将体育政策工具定义为作为政府对体育管理和服务的公共政策方案。并从基本政策工具和体育强国两个维度对我国《体育法》进行分析。张文鹏，王健［7］。基于施耐德和英格拉姆的5 种政策工具类型理论，对新中国成立以来学校体育政策进行计量分析。郝大伟，周红妹等［8-9］学者将政策工具理论运用到中国体育产业政策的研究之中，对我国所发布的22 号文件，46 号文件等关于促进体育产业发展的相关政策进行量化分析。

综上所述，学者们从不同视角对政策工具进行分类并运用到政策文本分析中，对我国政策分析提供了新方法，新角度。在此背景下，本研究从政策工具的视角出发，结合内容分析法，对《意见》政策文本内容进行多维度剖析，以期为大众描述和分析其理念与内涵；仔细审查《意见》政策工具的选择和政策工具与价值链之间的组织关联是否存在冲突与缺失，从全局上把握《意见》的战略走向与价值取向，为各地方人民政府和与体育相融合的相关部门今后调整和优化规划提供理论依据。

1 研究方法和框架构建

1.1 研究方法

1.1.1 内容分析法

内容分析法是指对文本内容作系统的、量化的、客观的描述和分析，它用以考察社会人为事实［10］。内容分析法能较为客观得对事实进行分析，并且可以处理大量且长时间的数据，获知研究对象一段时间内的变化趋势；在使用不同问题分析同样数据时，可以重新编码构建［11］。

1.1.2 文本单元编码与归类的信度检验

在文字内容中，分析单位可以是独立的字符或词语也可以是整篇新闻报道［12］。基于此，本研究采用“政策章节/条目标号”的方法进行编码，以能够表达完整意思的句子为分界，对《意见》进行编码和归类。因《意见》中的“引言”部分属于政策文本制定总括性表述，故此部分不纳入编码范围。

本文采用 Scott’s π 信度检验指标。Scott’s π=（πo－πe）/（1－πe），其中πo 为已测得一致性比例，一般用霍斯提公式计算，Holsiti Reliability=2M/（N1+N2）其中，N1 和 N2 为两位编码者分别同时编码的数量，M 为其中一致的编码数，本文中N1=133，N2=133，M=127，计算结果为 0.955，超过阈值 0.90，在可接受范围。πe 为期望一致性比例=每个类别不同比例的平方和，πo=0.955，πe= 0.4，计算结果为 0.925，超过阈值 0.75，在可接受范围。

1.2 框架构建

1.2.1 X 维度：基本政策工具维度

本研究借 鉴Rothwel 和Zegveld 的思想，将《意见》所涉及的政策工具划分为供给型、需求型和环境型［13］，如图1 所示。

供给型政策工具包括从供给端对产业进行支持，例如政府借助对体育人才的培养、向体育产业提供财政投入，建设体育产业所需的信息平台等手段增加源头供给力，解决其发展所需的推动力，此种政策工具作用效果较为持久。

环境型政策工具主要为体育产业发展提供支撑，例如对体育产业发展目标进行规划、制定监管的法规和措施以及从税收优惠等软环境建设支持体育产业的发展。环境型政策工具所表现出的是一种潜移默化的间接性影响，但持续性较强。

图1 政策工具对促进体育产业高质量发展的作用

需求型政策工具是指通过市场需求的创造，减少体育产业发展的市场障碍，例如政府通过体育采购、市场培育、体育服务外包和海外交流刺激海外需求等方式拉动产业创新和新产品的开发。此种政策工具能直接减少市场发展的窒碍，减少外部因素对体育的滋扰。

根据体育政策分析框架，本研究的样本分析类目主要包括属于供给型的体育科技信息支持、体育资金投入等5 项；属于环境型的体育目标规划、体育法规监管等5 项；属于需求型的市场培育、体育国际交流等4 项。而分析单元则是《意见》政策文本的有关条款内容。本研究对《意见》的每条政策内容进行编码和分类，最终形成文本单元编码表（表1），统计分类（表2），限于篇幅并未完全显示。

1.2.2 Y 维度

迈克尔·波特在《竞争优势》一书中将产业的价值链定义为“每一个企业都是用来进行设计、生产、营销、交货以及对产品起辅助作用的各种活动的集合”［14］。依据他的思想，所有活动都可以通过价值链表现出来，且这些活动相互依存成为一个系统。这种联系不仅留存于一个企业内部，更留存于各个企业或各个部门之间。结合价值链理论，我国学者将体育产业价值链分为设计、制造、销售和消费4 个环节［15］。体育产品研发、赛事策划，竞赛规则制定等行为属于设计环节；赛事的包装和组织、体育节目制作、体育用品生产等行为属于制造环节；对比赛门票进行销售，赛事赞助等行为属于销售环节；体育节目播放，赛事举办，提供体育健身服务属于消费环节。产业价值链是我国体育产业发展的重要纽带，要提升我国体育产业的竞争力，须整合体育产业价值链中各个环节，使之和谐共赢。借助体育产业链的理论，结合本文政策分析的实际需要，本研究将金融支持、设立体育产业投资基金归类于投资环节，把投资、设计、制造、销售和消费五个环节作为Y 维度。

表1 《意见》文本单元编码（部分）

2 基于二维框架的《意见》内容分析

2.1 《意见》X维度分析

统计结果显示（表2），《意见》共使用了133 条政策工具，其中供给型工具50 条，占比37%；环境型工具66 条，占比50%；需求型工具17 条，占比13%。综合来看，体育产业政策以供给侧政策工具为主（48.6%），环境侧政策工具为辅，需求侧政策工具占比最少。

表2 《意见》X 维度分布情况

供给型政策工具中，体育人才培养占比24%，体育资金投入占比18%，体育场（馆）地设施建设占比30%，体育科技信息支持占比16%，体育公共服务占比12%。体育场地建设和体育人才培养在供给型政策工具中呈主导地位。体育场（馆）地设施是开展体育事业的硬件基础及重要载体，其数量和质量与我国竞技体育和群众体育的发展紧密相关。为扩大全民健身的数量基础，政府加大了对体育基础设施建设的投入，并提出因地制宜改造现有资源、合理开发校园资源等措施引导各部门提升体育场地设施的开放率和利用率。国务院在发布的《建设体育强国纲要》中明确把建设体育人才作为固本之源［16］，紧跟其步伐，《意见》通过支持发展体育经纪人队伍、鼓励学校与体育部门建立运动员共同培养机制，完善学校体育教学、训练和竞赛体系等措施有针对性得加强体育产业人才的培养。体育资金投入和体育科技信息支持作为次级政策工具，为体育产业发展直接提供活力，利用人工智能等新兴技术推动体育产业创新发展。与之比拟，体育公共服务供给稍显弱势。我国体育公共服务大多是由政府 “自上而下” 的单一线性供给模式，随着消费水平的增加，此种供给模式已经不能满足人们的需求［17］。政策中虽提及通过推动公共体育场馆延长开放时间，鼓励开发健身产品等方式营造公众参与体育活动的氛围，但仍然缺乏精准识别人民群众需求，主动听取人名群众诉求的意识。构建与供需相匹配的识别机制，有助于政府精准施力，减少资源的浪费。

环境型政府工具中，体育目标规划占比69%，体育法规监管占比12%，金融支持占比8%，税收优惠占比5%，知识产权保护占比6%。体育目标规划在环境型政府工具中占主导地位，这说明政府对于促进全民健身和体育消费，推动体育产业高质量发展的决心和渴望。除却常规的产业增长目标，优化产业结构，明确发展方向等规划，政策在解决安保难题方面增加了更为细致的条例。安保问题影响竞赛表演企业办赛成本高的关键因素之一，建立安保等级评价制度，推动安保业务市场化和专业化对保障赛事安全，降低比赛成本有切实帮助。体育法规监管是完善国家体育治理体系的重要内容，在体育社会化和各部门“管办分离”的背景下，如何更好得监管和引导体育产业的发展显得更为迫切。政策借力互联网平台，建立信息统计系统和信息平台，及时准确得对产业发展状况进行统计和分析。伴随体育税费政策的落地，金融支持工具和税收优惠工具持续发力。特别是税收优惠政策，填补了《体育法》中对于此项的空白［6］。值得一提的是，相较于“46 号文件”中关于体育知识产权的重视和保护程度不高的现象，《意见》 中增加了较多关于保护体育知识产权的政策工具，例如推动体育赛事转播权市场化运营，鼓励各类体育协会开发无形资产。环境侧政策工具的分布，说明国家对体育产业的发展尚处于规划与引导阶段，金融支持与税收优惠等市场化激励手段相对较少。

需求型政府工具中，体育服务外包占比12%，体育国际交流占比17%，政府体育采购占比6%，市场培育占比65%。市场培育在需求型政府工具中占主导地位，其减少了体育产业发展的不稳定性，开拓并稳定了开展的各种环境与市场，有效地促进了体育消费。相比之下，其余3 种政策工具却分量不足。我国体育产业发展仍居于初级阶段，亟需与国外各发达国家相互学习交流。基于“一带一路”建设，发起组建国际体育产业联盟是政策提出的新倡议，但仅靠这一项规划，对于我国体育产业与国际相互融合却略显不足。体育服务外包和政府体育采购相对于以往的政策文件，实现了零的突破［18］。政府采购和服务外包是提升公共服务供给质量和效率的高效方式，利用外包竞争模式引入市场和社会资源，减少各部门在财力和人力上的投入，增加回报率。但是需要注意的是，在外包服务进行过程中需要注意对于市场的监管，政府应在这一方面加强规范制定。

2.2 《意见》X-Y维度分析

在X 维度分析的基础上，加入Y 维度的指标因素，得到《意见》二维分析结果（见图2），其中投资27 条，占比20%；设计 58 条，占比 44%；制造 21 条，占比 16%；销售 15 条，占比11%；消费 12 条，占比 9%。

图2 政策工具二维分布表

结合X 维度分析，投资和设计是现阶段我国政策制定的主要发力点。这2 个环节作为我国体育产业建设的上游环节对于体育产业的市场规划和创新发展具有主导作用。《意见》中多次提及“体育＋”融合发展和推动人工智能制造、大数据等新兴技术在体育制造领域的应用。加强对体育产品研发换代，利于满足社会群众对于体育消费的多样化需求。

制造和销售环节作为我国体育产业建设的中游环节，是价值链创造价值的中介过程。这2 个环节在3 个政策工具中均有涉及且分布较为均衡。结合实际数据来看，我国体育用品的制造和销售在这2 个环节占很大比例，根据国家统计局发布的最新消息，2017 年，我国体育用品及相关产品制造与销售占我国体育产业总规模的80.9%［19］。我国体育用品制造公司在数量上占优，但在品牌效应上却不尽人意。除却体育用品的制作与销售，体育赛事赞助、体育门票销售，体育赛事转播等体育产品的制造与销售占有比例极小。政府对于此种产业结构不均衡的现象应给予更多的关注和调整规划。

政策首次将“促进体育消费”纳入文件标题，充分体现了体育消费的重要地位。在《意见》，消费环节所占比例最低，但与46 号文件相比，着墨有所增加，只是在供给政策工具中并无涉及。消费是体育产业价值链的终端，也是体育产业输出效率的具体表现。体育产业作为一个“快乐产业”，是我国人民对美好生活需要的重要构成部分。随着我国体育产业的稳固发展，我国体育消费需求也急剧加快，并慢慢呈现多元化和多层次趋势。如何引导消费市场规模化和规范化，也是整合体育产业价值链各环节协同发展的关键点。在“供给侧改革”的背景下，缺乏供给型政策工具对于推动消费市场发展造成了一定的制约。

3 建议

《意见》的发布旨在解决我国体育产业发展的瓶颈问题。在我国加快推进全民健身和“健康中国2030”的时代背景下，对各省市结合实际情况制定省级意见具有重要启迪和借鉴作用。结合对《意见》政策文本的分析，对各省制定政策提供一些思路。

3.1 深入优化供给型工具，合理配置环境型工具

供给型政策工具作为体育产业的推动器，是保障政策正常运行的根基。本政策的供给工具内容配比相对均衡，但在公共服务体系构建，以及供需匹配机制仍有优化的空间。环境型政策工具作为体育产业的支撑体系，决定着政策的价值取向与发展路径。虽然目标规划对于具有较强的导向性和激励性，但其达成情况的监测和其他辅助手段同样重要，倘若没有明确的监管系统和切实可行的运行机制，则难以实现政策的愿景。除此之外，税收优惠和知识产权保护的细则是本政策的新增要求点。因此，在省级政策制定时，应按照《意见》的要求，强化税收优惠和知识产权保护。同时结合各省市实际情况，加强公共服务建设，避免“自上而下”一刀切的局面，扭转过度倚重目标规划的局面，将具体操作落到实处，

3.2 适度增加需求型工具，注重工具间协同配合

需求型工具作为体育产业的重要拉力，对于创造市场需求，减少市场发展阻力有着至关重要的作用。我国现有政策中，普遍缺少需求型工具。伴随着经济市场化的逐步深化，政府应从重“掌控”向重“引导”转变，通过鼓励将省级赛事公开权公平公开交易、增加国际赛事交流，促进体育消费等手段增加市场活力。与此同时，省级部门在制定计划时，不仅需注重3个政府工具之间的协同配合，对其进行有效结合，还需关注单个政府工具内的政策均衡分布。对于国家颁布的《意见》要紧跟其指导思想和规划方向，但也不可依葫芦画瓢，需根据实际情况保持优势优化劣势，既符合共性又具有特性。

3.3 填补供给型销售和消费，形成统筹兼顾新局面

伴随优化体育产业结构的浪潮，我国体育服务业保持增长状态，体育产业结构开始从重低端制造业转向体育健身，体育竞赛等高附加值产业。阿里巴巴，恒大、腾讯等国内知名企业均涉及体育产业，但政府供给对于体育产业价值链重销售和消费环节却着墨不足。供给型工具是体育产业的主要推动力，是拓宽消费渠道，整合上下游资源的重要保障。所以，省级部门在制定相关规划时一定要保持各项政策工具中各产业链环节均衡分布，注重统筹兼顾，重点突破，最大化程度发挥出政策文件的作用。