治理视角下大学行政权力监督的实现路径

师小达 梅士伟 金鑫

摘    要：在现代大学中行政事务与学术事务并存，学术权力作为大学发展进程中的天然属性，与伴随大学而生的行政权力共存，二者具有不同的使命与功能。大学行政权力的不规范行使，使得大学行政权力的发挥面临危机。文章从大学行政权力运行现状出发，提出了治理视角下大学行政权力监督的实现路径。

关键词：行政权力;学术权力;大学治理

中图分类号：G640         文献标识码：A           文章编号：1002-4107（2020）07-0063-03

一、大学行政权力的来源

社会和历史是连续不断发展的历程，大学的产生有其深刻的历史背景和社会环境。在我们阐述高校行政权力的来源之前，首先要明晰现代大学产生的历史背景、社会基础和发展脉络，正如马克思唯物史观观点，联系历史来观察和分析问题才会更加全面、客观。

（一）大学发展脉络与时代背景

高等教育最早的构想见诸于古希腊柏拉图的《理想国》，它设计了一种高级的教育类型，20—30岁年轻人对抽象思维感兴趣者，学习古希腊时期的高深学问——四艺。近现代大学从以牛津大学、剑桥大学为代表的中世纪欧洲大学演变而来，其产生的背景得益于封建王权稳固，社会趋于稳定，农业缓步上升，手工业和商业进一步发展。同时，城市兴起，世俗政权与教皇之间的斗争，也使大学在这种二元政治中有了立足之地。中世纪大学追求理性、传播知识，以满足社会的需求为基础，培养出众多哲学家、逻辑学家、法学家和神学家，为中世纪社会的繁荣发展做出了积极的贡献。

1810年柏林大学的成立被称为近代大学的开端，也标志着世界高等教育历史进入了一个新阶段。创办者洪堡把他的现代高等教育思想充分贯彻到了其创办的柏林大学的实践中，他注重学术自由，主张教学和科研相统一，洪堡精神也成为了现代大学的灵魂，直接引导了美国19世纪中后期研究型大学的发展。美国大学起源于殖民地時期移植英国学院制模式的九所学院，借鉴德国大学教学与科研相结合的理念相继诞生了约翰·霍普金斯等美国现代大学，同时，受实用主义哲学影响，“赠地学院”兴起，在美国赋予了大学社区服务的新职能，并将学术自由、学术自治以及终身职教得以制度化。

（二）“学术自由”——大学发展的天然属性

大学在其不断发展的进程中，各国因其政治、经济背景的差异，形成各种现代高等教育制度，但均一直秉承学术自由、学术自治的理念。作为欧洲中世纪大学代表，英国牛津大学、剑桥大学久经沧桑，依然保持“学术自由”的理念，不曾改变。被称为近代大学开端的柏林大学，自创办伊始就秉承学术自由和科学研究的精神，创办者洪堡认为，大学要以寂寞和自由为基本的组织

原则，寂寞意味着不被政治、经济所左右，强调大学在学术上的自主性。国家既应该尊重大学的学术自由，又有责任保护国家的自由，就是说，国家运用其权利，促进科学的自由良性发展。另外，大学中要有教和学的自由，教师自由地进行学术探索，学生也凭个人意志学习。柏林大学凭借政府型的制度逻辑创办，以政府强有力的专制实现大学的自由精神。而美国高等教育的发展，是借鉴、移植并结合自身国家政治、经济现状发展的过程。教育和科研相结合的模式衍生出能够培养大批科研人才的研究生教育;移植而来的学术自由、学术自治的理念与美国自由民主的政治、文化相结合内化为大学所有权神圣不可侵犯。随着时间推移，美国高等教育不断凸显出自身的不同，也彰显出巨大的优势和活力。

无论英国、德国还是美国在现代高等教育制度形成的过程中，学术自由、大学自治都是其核心内容，学术自由、学术自治与科学研究紧密相连，给大学带来人才培养和科学研究的活力。学术自由和学术权力是现代高等教育发展历程中存在的天然属性。

（三）大学行政权力的生成

社会是一个不断连续发展的历程，没有哪个事物的产生和发展能够超越历史进程之外，大学行政权力在大学产生和发展的历程也是如此。

由于主导者的不同，中世纪大学形成了两类完全不同的大学类型，一类是以学生为主导的博洛尼亚，另一类是以教师为代表的巴黎大学。此时，无论是哪种类型的大学，自身规模小，以教学为主，大学内部的管理事物有限，自然专职的行政人员和完整的行政机构并未产生。大学从最初的“象牙塔”到不断的扩张规模，大学事务自然随之增加。而后，柏林大学模式的成功，赋予了大学科学研究的职能;美国《莫雷尔法案》赋予了大学社会服务的职能，这也使得大学从社会的边缘逐步走向了社会的中心。

中世纪大学的权利主要是行会权利和学者权利，并未分出学术权力，更没有行政权力。随着大学规模的扩大、职能的增加，大学内部事务必然日益复杂，这在客观上越来越需要一批专门的人员来处理大学的日常事务，保证大学运行的规范和高效。因而，由学者和教师兼职管理岗位到出现专门的行政人员，逐步构建完整的行政体系。这是大学发展的必然逻辑，以不断应对社会快速发展对大学提出的新要求。

（四）大学行政权力的结构

大学行政权力从无到有的过程也是随着大学内部的行政日益发达的过程，现代高等学校的行政权力结构是金字塔式的科层制结构。马克斯·韦伯认为，实施科层制对当今复杂的社会组织实现其目标绝对必要[1]。这种组织结构分工明确，保证每一个岗位的工作人员的专业化;有严格的等级制度，上级对下级具有权威性，下级对上级具有服从性，层层节制，权责分明;所形成的相对稳定的规则体系，保证了体系中每个成员的责任和相互关系。同时，也要求以规范化的理性的方式来处理事务，而非人格化的处理方式。因此，受科层制理论在社会组织中广泛应用的影响，同时也随着大学规模的扩大以及近现代高等教育制度的建立，科层制的管理模式也在大学中得到了广泛的应用。

首先，大学的组织结构与科层制模式有很强的契合性。在大学的组织结构中，有明确的分工，不同类别的事务由不同的人处理。从校长、管理者再到办事人员能够形成自上而下的层级制度，按照下级服从上级的原则处理行政事务。同时，在基本制度的设计上，不同领域行政事务都有明确的规则制度。因此，大学的行政人员按照规章制度客观公正的履行各自职责，大学必然能成为采用科层制的组织。其次，是大学职能多元化的必然要求。随着大学职能的不断增多，大学从社会边缘逐步走向社会的中心。而“组织的科层化已经变得如此的普遍以至于我们很难想象科层制的替代形式”[2]，科层制被应用到政府等社会各类组织之中，高校在与政府、社会等机构日益紧密的联系中，必然演变为科层制组织。再次，是大学规模扩大的客观要求。“近代大学的世俗化和科学教育，不仅导致大学功能的世俗化和学科结构的复杂化，而且带来了大学规模的不断扩大，以及维持大学运行的事务性工作日益复杂”[3]“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院和大学的日常事务方面也需要职能的专门化。事务工作和学术工作必须区别开来，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系”[4]。而科层制理性、明确处理事务的特征自然成为处理事务性工作的首选，因此，大学采取科层制的管理模式成为必然。

二、大学行政权力运行现状

（一）行政权力主导

由于大学的价值日益重要，政府以科层制的管理模式不断追求管理的明确化和程序化，然而大学在其功能上有其特殊性，知识的传递和人才的培养是其基本的属性。而在行政权力主导的体制下，学术权力变得弱小，任由行政权力摆布，其表现在学术机构的组织和运行受到行政权力的干扰，地位和功能不断弱化和边缘化。这从根本上逾越了大学发现与传递知识的基本属性，弱化了大学学术自由、自治的品格。

（二）权力缺少监督

正如孟德斯鸠那句名言所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]高校权力集中，监督不能有效同步，必滋生腐败。

（三）行政权力越界侵害学术权力

大学具有人才培养和科学研究的使命，这一使命和价值追求一直伴随大学的发展。各种权力在同一组织中难免存在冲突，然而学术权力作为大学发展的天然属性，大学行政权力一旦超越界限，对大学固有的价值观念造成冲击，就会造成学者对行政权力的反感和二者的对立。

大学行政权力的过度追求，必然会侵犯学术权力。大学行政权力的科层制决定了决策权位于大学组织的顶端，同时以制度化的方式使权力得以实现。然而从行政权力的角度过度追求事务的程序、效率和理性，会遗忘大学的初衷和使命。当学术自由面对强大的行政权力依然苍白无力时，这是行政权力逾越大学的根本，侵犯学术领地的自我迷失。然而学术权力作为大学中的天然力量，必然要求坚守学术自由，行政权力的越界也必然招致反感。

三、治理视角下大学行政权力监督的实现路径

1989年世界银行提出非洲的“治理危机”概念，之后“治理”理论便广泛发展，更少的统治，更多的治理是其推崇的理念。“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[6]。在处理问题时主张实现由统治向治理的转变。

虽然大学的发展历程和社会环境不尽相同，但大学的发展使命相同，因此，国外大学治理的相关经验和教训对我国的大学治理也有一定的借鉴意义。美国大学自治制度以“法人—董事会制度”为基本结构，校长为最高行政负责人，管理学校各项具体事务，同时设立学术评议会，负责学术管理。行政权力和学术权力边界明确，互相制约。在日本，国立大学法人化改革前，国立大学属于文部省的内设机构，在高度集权的管理体制下使得日本的国立大学效率低下，缺乏活力。而后日本政府开始国立大学法人化改革，引进企业经营管理模式，董事会为学校最高决策机构，由校长和董事组成，形成了以教授为主体，校外人员参与的国立大学内部权力机构，从而对大学原有单一的权力关系产生了影响。

当前，大学行政权力在实施的过程中固然面对诸多问题，但大学行政权力的产生与发展是历史实践的必然，有其合理性。同时，行政权力在大学中存在和发挥的作用也显而易见，在大学的组织中，行政权力和学术权力作为高校权力机构的两个重要方面，并非水火不容的两方勢力，应当打破二者二元对立的观点，不偏废地实现二者各自的使命。完全否定行政权力的意义和完全摒弃高校行政权力的极端暴力方式是不可取的。我们需要通过治理实现对高校行政权力的有效监督，纠正高校内部权力机构的失衡与错位。因此，如何破解当前知难行易的困局的策略是我们更应该关注的问题。

（一）更新观念，推进多元主体共同治理

大学的职能是通过发现与传播知识、培养人才实现其社会职能。按照科层制的管理模式完全追求命令执行的明确化，没能充分考虑到大学天然的学术属性和价值认同。从高校、政府关系上看，变行政命令模式为服务模式，改变权力滥用，让行政权力为大学知识传播的使命服务。对待高校治理，政府应在整体上把握高校的发展方向，明确角色定位，强化意识。减少政府的强势主导，不是推崇大学的独立自治，而是不同统治主体冲突和利益的调和，实现多元主体的共同治理，政府逐渐实现关注提升管理效率和明确权力与责任，变强势主导为服务。

（二）确立边界，实现学术权力与行政权力的制衡

在以逻辑中心主义的西方哲学思想影响下，非此即彼的二元对立思维方式往往把我们解决问题的方法禁锢在了非此即彼的选择题中。在大学的组织结构中，行政权力和学术权力二者各有使命，不可偏废，而二者的互相制衡，也有利于防止绝对权力所导致的滥用和腐败。行政权力的产生也是服务于学术，实现学术自由，在此，行政权力的制约是为了助于学术权力的正当性和权威性。而行政权力在行使过程中要接受学术权力的干预以实现学术权力对行政权力的制衡。明确二者的权力边界，有助于二者在权力行使的过程中“度”的掌控，行政权力的过度追求，会侵犯大学学术自由的价值追求，而完全放任自流的学术自治，也必然使得学术权力无法正常有效地发挥应有的作用与价值。

（三）实现法治管理，落实大学章程，推进现代大学制度建设

从中国大学的起源到如今的发展，行政权力在大学的组织中有着重要意义和作用，因此为防止大学行政权力的滥用而取消大学的行政权力是不现实且不可行的。而较为有意义的方法是将行政权力规范在一定的制度内，实现高校的法治管理。在高校日常的管理中做到有法可依、有章可循。

大学章程主要规定作为大学举办者的政府、管理者的行政机关以及大学自身的权责关系，保障大学的办学自主权。从而更好地承载大学精神，实现大学使命。大学章程的建立也是对大学内部治理结构的完善，其实质是大学办学自主权的落实和对大学内部各主体权利的定位和重构，建立起科学、合理、有效的运行机制。大学章程的落实并非政府完全下发权力，而是政府的管理要通过大学章程明确职权范围。大学章程对大学内部自主权的重构是对各权力职能使命的明确。

在以知识为本质的大学组织中，行政权力的越界将会侵犯学术自由。因此，要实现高校行政权力的有效监督，必须要坚持依法治校，落实学校章程，发挥大学章程在规范大学现代治理中的作用，保证学术权力的自由。

（四）增强行政权力运行的透明度

大学采用科层制的管理模式处理行政事务和学术事务，而一体化的政策制定、执行和解释模式，以及事务运行程序的不公开，常常导致行政人员对行政事务具有最终的决定权和话语权，这逾越了大学服务于知识和学问的使命。长此以往，必将导致对行政权力有效性的质疑，不利于更好地发挥行政权力的功能。因此，为避免机械按照程序规则办事、忽略目标以及对全局的把握等科层制管理模式产生的功能失调的问题，必须加强行政权力实施的公开度和运行的透明度建设。

参考文献：

[1]陈奎熹.教育社会学[M].台北：三民书局，1980：194.

[2]彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎，    時宪民，邱泽奇，译.上海：学林出版社，2001：10.

[3]潘懋元.多学科观点的高等教育研究[M].上海：上海教育    出版社，2001：334.

[4][美]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，郑继伟，     张维平，等译.杭州：浙江教育出版社，2001：126.

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神：上[M].张雁深，译.北京：商务    印书馆，1961：154.

[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[R].牛津大学出版社，    1995：23.