上海公共租界防控疫情立法史鉴

立法规定消灭携带病毒的宿主

上海公共租界发生疫情以后，会尽快找到病毒宿主，并用立法形式加以规定，果断消灭宿主，防止疫情进一步蔓延。在狂犬病的防治上就是如此。这是一种致亡率很高的疫病，可达100%，宿主则是带有狂犬病毒的狗。

据《上海的租界》（马长林著）一书记载，上海公共租界于1875年发生了第一例致死的狂犬病例，并把狂犬病毒的宿主定位于在租界内游荡的狗。1876年就规定捕杀在租界内游荡的所有野狗。1893年又进一步规定，凡在租界马路上游荡又没戴颈圈的狗（不只是野狗），也一律捕捉;如果7天之内无认领者，狗即被杀死。

关于捕捉、捕杀狂犬病毒宿主的规定得到了实施。据1893年的统计，这一年共捕捉游荡狗4457条，其中有主人认领的750条，其余的都被作为野狗杀死。1899年捕捉游荡狗的力度加大，共达4758条，其中大部分被杀死。狂犬病因此得到有效控制。

上海公共租界为防治狂犬病印发的宣传画

上海公共租界免费接种天花疫苗的宣传画

上海公共租界清洁车

消灭狂犬病毒宿主的规定被推广到上海华界与中国其他一些省份，取得良好的管控效果，以致中国狂犬病的发病率明显降低，并达到世界的较低水平。

立法使用最有效的病毒防控办法

在有多种办法可以防控病毒的情况下，上海公共租界会选择最佳办法并用立法加以固定，进行推广，使市民从中受益。

据《上海租界志》（史梅定主编）记载，1869年12月，上海公共租界发现多例天花病患者，出现了流行该病的征兆。当时的上海已有防治天花病的免疫办法，称为“人痘法”（又称“痘痂法”）。这是一种传统的免疫办法，即把天花病患者身上生出的疱疮愈合后所结的痂取下并制成粉末，来进行防疫。此法曾起过积极作用，还被推广到其他国家。可是，使用“人痘法”的风险比较大，因为其会成为诱发天花病的传染源。

当时的欧洲已广泛使用“牛痘法”，而且效果好于“人痘法”，风险也小于“人痘法”。这为上海公共租界进行接种牛痘来防控天花病毒提供了依据。

上海公共租界面对天花病将要流行的威胁，果断采取措施，进行立法，并于1870年上半年作出规定。其內容主要是：租界内市民免费接种牛痘，不种人痘;告知市民接种牛痘的地点;前来接种牛痘的市民需要进行登记;培训接种牛痘的医生;要准备较为充足的牛痘疫苗等。之后，考虑到儿童是感染天花病的主要人群，便鼓励租界内儿童接种牛痘。1872年规定，凡接种牛痘而且效果较好的儿童，每人发给奖金300文。

上海公共租界关于接种牛痘防控天花病的规定产生了积极效果。上海公共租界内接种牛痘的办法被市民所接受，接种的人数也有所增加，特别是一些儿童。据统计，1873年接种牛痘的儿童为488人，1878年增加到1298人，1880年又增加到1472人。往后，接种牛痘防治天花病就成了一种常态。

上海公共租界用“牛痘法”防控天花病所取得的成效，使其周边的上海华界受到启发。上海道台也作出规定，在华界同样采用“牛痘法”，摒弃“人痘法”。至此，全上海使用牛痘来防治天花病的做法蔚然成风。

推进立法应对新疫情

在上海公共租界，有些疫情会在不同时期变换染病方式反复出现。面对这一情况，立法也需与时俱进，及时应对，使其得到有效管控。在防治霍乱病方面就是这样。据《上海公共租界城市管理研究》（马长林等著）一书的记载，按照时间顺序，把用立法来控制此病的情况作了梳理。

1879年，日本神户发生霍乱病。上海公共租界马上作出规定，实行港口船只的检疫制度，防止霍乱病毒入侵上海。

1884年，上海公共租界虹口一带出现了一个外侨因喝未煮牛奶而引发霍乱的病例。上海公共租界很快作出规定，要求市民重视饮用卫生，不喝未经煮沸的水，不吃未煮透或被苍蝇叮过的食物，在6月至10月间不吃隔夜菜，等等。保证在饮食上阻断霍乱病的发生。

1886年，上海公共租界又出现霍乱病，发现致病原因是公寓内部卫生情况差造成的。上海公共租界又作出规定，要求各公寓净化内部环境，在卫生官员的监督下，清扫、粉刷房间等。

上海公共租界卫生宣传画

上海公共租界根据不同霍乱疫情的发生，及时采用新方法，适用新规定，收到较好效果。据统计，从19世纪80年代到90年代，租界内居民的霍乱病死亡率从20.6%下降到16.9%。可见，上海公共租界关于防治霍乱的相关立法，解决了疫情的突出问题，因与时俱进，取得了较好成效。

立法规定患传染病者要入住隔离医院治疗

在上海公共租界发现的疫情中，1895年的霍乱疫情比较严重，防控疫情的任务也比较艰巨，建立隔离医院也就提到议事日程上来了。

霍乱主要通过饮食、饮水传染，也就是人们常说的病从口入。自从1817年霍乱病在印度大流行后，在世界上其他国家也肆虐过，1884、1886两年上海公共租界也都曾发现过霍乱病人。由于当时病人不多，就在医院里隔离治疗。

霍乱病的传染性很强，稍不注意，就会流行，酿成公共卫生事件。1895年，上海公共租界出现大批霍乱患者，医院里的隔离病房很快捉襟见肘。面对这种流行趋势，有人建议建造一座隔离医院，专门收治霍乱病人，有效防控疫情。这一建议最终被采纳。

考虑到建造一所永久性隔离医院耗资大，周期长，最后决定建造一所临时隔离医院。该医院于1898年建成并投入使用，地点设在靶子路（今武进路）。为了防控疫情，充分发挥隔离医院的作用，上海公共租界规定，霍乱等传染病的病人要入住此隔离医院治疗。

还有一些规定出台，采取了其他一些防疫措施。比如，清洁水源、消毒处理、焚烧污染衣物、煮熟食物等等。多管齐下，霍乱病在上海公共租界得到了有效控制，没有引发大的疫情。

上海公共租界防控疫情的立法在中国近代产生过不小的影响。

今天，上海防控新冠肺炎疫情的任务还未完成，还需不断努力，不可松懈。上海公共租界通过立法来消灭病毒宿主、使用最有效的病毒防治方法、不断应对新出现的疫情、患传染病者入住隔离医院治疗等做法，可为当下及以后的疫情防控提供一定的借鉴，起到近为今用的作用。

[此文作者王立民：华东政法大学教授（二级）、功勋教授、博士生导师。此文是王立民为首席专家的国家社科基金重大招标项目“中国租界法制文献整理与研究”（19ZDA153）的研究成果之一]

编辑：薛华  icexue0321@163.com